檀春耕
(中国社会科学院大学 马克思主义学院，北京 朝阳，102488；
四川外国语大学 党委统战部，重庆 沙坪坝，400031)
当前我国高校二级学院治理实践中存在两个方面的障碍：外部治理方面，学校权力“有限下移”与学院“接管乏力”并行；
内部治理方面，学院“管理有效”与“治理无效”共存。这反映高校院系级单位在由“管”到“治”的嬗变中，既面临治理多元化与分权不足的问题，又需要防止因推进分权和多元治理带来的治理资源的分散化和治理机制的碎片化。整体性治理理论强调多元之上的整合、协同，能较好地处理“整”与“分”的平衡、“管”与“治”的衔接，与我国高校二级学院治理面临的问题具有较高的契合性。基于整体性治理理念，二级学院可以更加有效推进治理机制与治理结构的系统优化，实现治理权限、治理能力和治理活力的同步提升，构建整体性治理格局。
高校二级学院治理是大学治理现代化的落脚点，同时也是建设现代大学制度的重要基础和支撑。当前大学内部的“放管服”推进不够有效，二级学院在办学和管理上的自主权还很不够。受大学内部治理机制的影响，大多数学院在权力配置和运行机制上复制了大学的行政体制，权力架构没有去除科层制特征，学院难以回归学术本位。
(一)治理权限不充分，二级学院内部治理积极性受限
随着高校办学规模的扩大、办学层次的提升和办学自主权的下放，越来越多的高校需要从“校办院”向“院办校”过渡，二级学院承担着越来越繁重的学科建设、人才培养、科学研究和社会服务职能，呈现“底部沉重”的组织特征[1]。在办学重心下移的同时，由于治理理念的滞后、治理惯性的延续，一些高校担心权力“一放就乱”，校级层面的“放管服”不坚决，往往管得过细、统得过死、分权过少，使得二级学院主要扮演服从者和执行者的角色。学校与二级学院的权力配置不平衡、权责划分不清晰，多数二级学院在学术评价、职称评聘、薪酬调配、经费统筹、资源配置等方面缺乏应有的自主权和话语权。由于二级学院缺乏自主权限，在推进学院内部治理方面积极性和创造性不高，学院内部的进一步分权和多元化治理空间不足，应予实施的治理改革举措往往沦为象征性、口号式的治理。
(二)治理结构不健全，二级学院治理主体多元化受阻
治理的本质是多元主体协商共治，多元指向的是治理主体的多元化和多样化，协商共治指向的是治理的互动化和法治化[2]。当前二级学院内部治理结构不完善，权责不明晰、不对等的问题较为突出。从领导体制和决策机制来看，二级学院实行党政集体负责制，通过党政联席会议对重大事项进行决策和管理，呈现出较为明显的“单中心”治理特征。从二级学院层面的横向分权来看，管党治党与办学治院的职责不够清晰，党、政之间力量不够平衡，行政居于治理的强势地位，甚至出现行政权力过大、院长主导话语权的现象。学术委员会作为学院重要治理主体之一，缺乏参与治理的制度保障，难以在学术事务中发挥决策、审议、评定和咨询作用。党、政、学内部权力边界不清，无法形成分工合作、良性互动、运行协调的共治局面。有的二级学院学术委员会基本由行政班子主导，在实际运行中无法保障学术委员会的独立性和科学性，学术的行政化导致学术决策的虚置和学术权力异化为行政权力[3]。
(三)治理规则不清晰，二级学院师生参与治理受制约
民主管理是大学治理的一个重要特征，学院治理在坚持党的领导、民主集中的同时，应当广泛吸纳利益相关者共同参与治理，让师生以学院主人身份、以一定方式参与学院治理，监督学院工作。当前大多数二级学院并未实行分权式治理，而是更多呈现科层制特征，对教职工和学生主要采用自上而下的单向度管理。在这一权力格局和互动关系之下，师生无法以平等身份参与决策过程中的对话、协商和合作，大多被排除在治理过程之外。师生参与治理缺乏稳定的制度支撑，二级学院层面的教代会、工会、学生会相对弱势，学院内部没有成套的制度体系和良好的制度环境，缺乏行之有效的对话协商制度、重大事项通报制度，缺乏参与学院治理固定渠道，无法有效参与学院的治理实践。一些二级学院官员型学者长期占据主导地位，形成“人治”强于“法治”的态势，缺乏接受师生监督的自觉性，普通师生无法通过参与权和监督权表达和维护自身合法权益，主体地位难以真正体现，师生参与治理的热情和积极性不高。
整体性治理理论出现于二十世纪90年代末，最早由英国学者佩里·希克斯提出，是针对二十世纪八九十年代新公共管理改革而出现的一种治理模式。整体性治理强调整体、协同、合作、网络等理念，旨在回应因治理主体间职能分割、协调缺乏、功能分散所导致的效率低、碎片化等问题，主张着眼于行政组织内部的整体性运作，通过化异、求同、协商、整合与合作从破碎走向整合、从部分走向整体以及从分散走向集中[4]。整体性治理所面临的问题的特征和解决的现实场景虽然与我国基层单位情况不尽相同，但整体性治理的核心理念与我国高校二级学院治理现代化在理论旨趣、理论框架、基本路径上有着高度的契合性。
(一)治理理念上的相通性
整体性治理是对传统公共管理和新公共管理理论的扬弃，其理念体现了对科层治理、竞争治理等的超越和替代，是更成熟、更系统、更具有前瞻性和现代化意识的治理理念。整体性治理主张以现代化的行政体系为基础，以民众需求、结果导向、预防导向和文化转变为基本原则，以整合和协调为核心机制，以信息技术和信任机制为重要工具，通过对治理层级、治理功能、公私部门关系的整合，实现治理理念与治理行为无缝对接的整体性治理框架和运行模式[5]。
整体性治理理念与我国大学治理现代化的方向相吻合。党的十八届三中全会强调，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性[6]。这表明在国家治理现代化发展进程中，要坚持党和政府主导、多元主体参与的多元共治理念，强化组织结构和运作流程的合法化、有序化、完整化、高效化[7]。高校二级学院在由“管”向“治”的嬗变中，必须遵循我国国家治理发展逻辑，既要推进治理主体多元化、治理规则的清晰化、治理手段的信息化，又不能走向市场化、碎片化的竞争性治理，要实现治理的多元扁平与系统高效的统一。二级学院在从单向度的行政化管控逐步发展为多元向度的共治格局过程中，应当坚持整体性、系统性治理格局，形成学院党组织、行政、学术委员会、教代会、学代会等多元主体参与的上下互动、横向合作、彼此协商局面。
(二)治理结构上的相似性
整体性治理在组织结构上仍坚持以官僚制为基础，确保组织在资源分配和利益调整上的权威性与有效性，使行政力量在治理的多元主体中居于主导地位，同时又强调打破传统组织界限加强合作与协商，形成网络状组织结构，成为科层结构和市场化治理结构的一种中和。整体性治理通过加强组织整合、业务整合、资源整合等，实现机构层级间、功能部门间、公私部门间的无缝对接和整体化设置，既保留了各自的合理因素，又防止了完全的科层制或过度的市场机制。
学院治理现代化首先要合理设计学院内部的权力结构，创新权力运行机制，让二级学院各利益相关方需要以不同的方式参与到学院的权力结构中。从学院内部治理来看，其治理结构可以借鉴整体性治理思路，由党组织代表的政治权力和院长代表的行政权力在学院内部起主导作用，共同组成学院治理的核心，同时要突破学院内部各主体之间的组织界限，通过设立学术委员会、教学委员会、教代会、学代会等常设和非常设性组织机构，不断优化和调整学院治理结构。从学院外部治理来看，需要加强与学院之外利益相关者之间的沟通协调，通过借鉴整体性治理理念，更好地理顺校-院、院-院之间的关系，建立跨学院的协同治理机制，优化内部协调机制，促进学院外部治理结构的整体优化。
(三)治理功能上的一致性
整体性治理理论通过对新公共管理缺乏合作治理协调的反思，强调治理功能的组织、凝聚、整合，包括不同层级或同一层级的整合、同一部门内不同功能或者不同功能机构之间的整合、公共部门与私营部门和非营利机构之间的整合[8]。为实现整合协调的治理功能，整体性治理强调信息化与流程化，通过信息系统、信息技术将各治理主体、各层级组织联系起来，借以实现信息的流通、交换与沟通对话，避免治理碎片化。
在治理现代化视域下，高校一方面要加快权力的“放管服”，另一方面优化对二级学院治理的方向引导、政策指导、绩效考评、过程督促等，充分发挥校-院两级机构的组织、整合、协调、服务等整体性治理功能，以协商合作共治的方式促使各方面利益的均衡和机构的整合。整体性治理理念突出通盘考虑、全局思维，以整体性治理为工具可以有效解决二级学院治理中的协调不力、组织分割、职责不清等方面的困境，通过建立利益分享机制和协商谈判机制，在强调整体治理效果的最优化的前提下，最大限度维护单个主体的自身利益诉求，体现公正、责任、信任、民主、效率等价值取向。
推进高校二级学院治理现代化，既要充分发挥多元主体的治理活力，也要防止治理的碎片化、封闭化、等级化。基于我国大学治理的逻辑与实践，应当充分借鉴整体性治理理论创新二级学院治理的思路理念，构建一套“党、政、学”一体、统筹协同的整合型治理结构，将多元治理、和谐治理有机统一起来，形成二级学院整体性治理框架内部分工合作、协调运转、良性互动的“善治”局面。
(一)推进校院纵向分权，构建上下衔接的整体治理体系
从管理走向治理，要由“自上而下”单向控制向“自上而下”和“自下而上”相结合的多元参与过渡，重点是确立和实现二级学院的自主权，建立校院两级运行机制[9]。首先是推进校院分层治理。坚持“院办校”的发展思路，做好校级层面治理体系的顶层设计和统筹，全面梳理修订大学章程等制度体系，明确分权规则和资源配置方案，引导高校及职能部门将办学各项权力进一步下放到各二级学院，做到“应放尽放”。帮助二级学院强化办学实体的身份转变，明确学校与二级学院之间的责权利关系，强化二级学院办学治院主体责任，做好责权的承接工作，确保“接得住管得好”[10]。其次是优化横向协同治理。强化二级学院治理的核心职能，在专业发展、科学研究、学科建设等方面，加强学院与学院、学院与部门之间的协调配合，在二级学院拥有的学科、专业、课程、人事、财务等方面的办学自主权范围内，合法合规自主推进跨学院、跨专业之间的交叉与合作，强化协调配合。再次是加强内外联动治理。高校二级学院作为办学实体，要主动承接大学服务国家战略和经济社会发展的职责，加强学院与政府、行业、企业之间联系和沟通，深化产学研合作，将外界资源引入人才培养和科学研究过程，建立服务人才培养的实习实训平台和就业创业基地，探索建立科研项目与现实需求对接的协同创新中心，加快科研成果就地转化，构建院-地资源共享、协同发展和互利共赢的格局。
(二)优化横向权力配置，形成多元共治的整体治理结构
高校二级学院治理应当从自身的教育、学术与管理三重属性出发，遵守育人逻辑、学科逻辑和组织逻辑相统一，从一元化治理向多重治理范式转型[11]。首先是党组织深度嵌入治理。贯彻落实《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，确保党组织的政治把关与保证监督作用，通过党政联席会议，讨论和决定本单位重要事项，召开党组织会议研究决定干部任用、党员队伍建设等党的建设工作，涉及办学方向、教师队伍建设、师生员工切身利益等事项的，经党组织会议研究讨论后，再提交党政联席会议决定[12]。其次是学术权力有效参与治理。坚持学术治院、教授治学，处理好学术权力与政治权力、行政权力之间的权力划分和责任边界。完善学院学术委员会参加治理的有关制度，保持学术委员会的相对独立，学院院长和党组织书记原则上不担任学术委员会委员，由懂学术规则、熟悉学术规律的一线学术人员担任。明确学术委员会的职权和议事流程，让学术委员会在学科建设、专业建设、学术评价、学位评定、学风建设和师资队伍建设等事项中有效发挥作用。再次是形成“党、政、学”治理共同体。规范议事决策程序和工作流程，修订完善二级学院党组织会议和党政联席会议议事规则，理顺学院党组织、行政和学术的共治关系，明确政治、行政和学术三大权力的分工与合作，建立健全“党、政、学”共同负责的体制机制，形成党组织会议、党政联席会议、学术委员会相对独立又相互嵌套的治理机制，在保障各自权力的同时尽力实现权力的协调制衡，形成治理合力。
(三)发挥党建整合功能，提升高效协同的整体治理能力
从整体性治理角度分析，党建具备政治整合、价值共塑、组织协同等“类治理”功能，不仅能够弥合科层制可能衍生的碎片化治理结构，也能提升和激发多元主体的共治能力。首先是以党的组织体系打破治理壁垒。完善学校党委、院系党组织、基层党支部、党员“四位一体”党的组织体系，发挥学院党组织体系“压舱石”和推进学院治理体系和治理能力现代化的“基本盘”功能。通过优化组织设置，发挥学院党组织与基层党支部的组织整合与共塑功能，形成以学院党组织引领治理、以师生党支部支撑治理的组织结构，打破科层治理模式下党组织、行政组织、教学科研组织和学生组织之间的壁垒，形成跨组织合作的政治整合力。其次是以政治整合引领利益整合。充分发挥党组织的政治功能，加强对二级学院的政治建构，将政治力量融入到各治理主体中，推动多元主体的利益整合，构建一个超越利己主义、协调各方利益关系的包容性的治理共同体。在党建引领下的协商对话机制之下，多元主体的权力主张和作用发挥都纳入党建共同体这一“共治”生产机制之中，党组织、行政、学术委员会、教代会、学代会不再是彼此分离的平行结构，而是相互交叉、异质内聚的有机整体。再次是将组织力转化为治理能力。不断提升学院党组织组织力，通过党政学一体化部署考核、党政学交叉任职等方式，使得学院党、政、学工作密不可分，以组织力提升治理能力。扎实推进二级学院党政交叉任职，党员院长兼任党组织副书记，学术带头人兼任教师党支部书记，强化党组织书记的“第一责任”和班子成员的“一岗双责”，实行党建、事业综合考核，使得管党治党与办学治院一体谋划、一体推进，在组织共建中提升合作共治能力。
(四)保障师生民主参与，涵育共建共享的整体治理文化
二级学院权力分享机制的圈层设置导致不同治理主体利益诉求实现存在差序性，影响了师生参与治理的主观能动性发挥。要通过治理机制创新，打破师生参与治理的机制阻隔，以民主参与、协商共治理念建立多元主体间互信互利的民主治理空间，形成以信任为核心的治理文化。首先要变客体为主体。从治理视角来看，二级学院治理主导力量与普通师生之间并不仅仅是“自上而下”的动员与组织，也是“自下而上”的积极参与和自觉行动。要始终坚持以人民为中心的发展思想，保障师生在治理中的主体地位，实现“自下而上”与“自下而上”的有机统一，塑造出不可分割、相互交融、内在联结的党群、干群关系[13]。其次要变管理为服务。二级学院管理层与师生之间是“服务-支持”的关系，而不是科层化治理模式中的“命令-服从”的关系。应当建立听取民意、为民服务的治理机制，落实党员领导干部常态化联系服务师生制度，切实解决师生的“急难愁盼”，防止管理者脱离师生导致的“代表性”不足的问题，弥合行政化治理可能造成的管理层与师生关系的断裂，增强治理的回应性。再次，要变封闭为开放。要形成畅通和及时的信息通报制度，加强知情、沟通和反馈环节的规范化，建立健全决策咨询制度，学院重大事项和涉及师生切身利益的问题均需调查研究，听取师生意见。要动员和引领师生有序参与学院治理，通过民主协商、民主管理、民主监督，使治理更好体现师生意志、保障师生权益、激发师生创造，共同提升师生的政治参与感、治理效能感和获得感，提升治理的合法性。
二级学院治理现代化改革是治理主体多元化、治理方式民主化、治理规则制度化、治理效益最大化不断耦合的过程，其中存在“集中-分离”与“分散-整合”的冲突与张力。一方面要大力推进权力的重新配置或分割，使学术组织和师生群体实体化，有效保障学术权力和民主权利；
另一方面需要防止权力的博弈和利益的冲突，造成治理的碎片化和低效能。整体性治理为解决二级学院治理中的矛盾提供了理论方案和实践指引，基于整体性治理理论的二级学院治理现代化的行动逻辑，就是通过对学院治理结构的重新建构，对多元主体的利益整合，形成一个超越局部利益、协调各方利益关系的包容性的治理结构，从而实现“善治”这一学院整体利益最大化的目标。