张怡伟 龙长安
(1.合肥市交通运输综合行政执法支队 合肥 230000；
2.安徽工业大学公共管理与法学院 马鞍山 243000)
截至2020年11月1日，合肥市常住人口9 369 881人，比2010年增加1 912 854人，本市中心城区人口规模达到511.8万人，占常住人口的54.62%；
辖区面积占总面积的5.72%，即54.62%的人口集中在5.72%的面积上。快速的人口增长和密集的人口分布，导致人民群众的出行需求与城市公共交通建设之间的矛盾愈演愈烈，非法客运应运而生并迅速蔓延。非法客运扰乱客运市场秩序，侵害公众合法权益，损害政府公信力。本文采用问卷调查法、访谈调查法等社会学研究方法对非法出租客运问题进行分析和总结，期望找到有效控制非法客运的方法，促进城市客运市场的健康发展，推进人民城市的建设。
1.1 非法出租客运规模巨大
受新冠疫情的影响，选择分析2016—2019年运输行业行政工作，非法客运案件数一直排名最前，反映出非法客运现象的严重性。这些数据说明，一方面整治非法客运已成为运输部门工作的重中之重；
另一方面反映了整治效果不理想，正是由于市场中非法客运现象泛滥，才能形成较多的非法客运案件。据政府工作人员预测，合肥市经常活动的非法出租车数量约是正规出租车的3至5倍，也就是说非法出租车数量约在28 000～47 000辆。假设一辆车配备2名司机，本市非法营运从业者大约在5.6～9.4万人，规模很庞大，如图1所示。
图1 2016—2019年非法客运与行政处罚案件数
1.2 非法客运治理呈现波浪形反弹
分析2016-2019年罚没款数据，非法客运的罚没款项占比均在60%以上，2016年甚至达到97.6%。非法客运是在城市快速扩张，出行需求与公共交通供给不平衡情况下产生的，是特定时期的产物。2016年全市货运类违规仅1起，说明非法客运已经让管理部门无暇去做其他工作。即使工作重心都在整治非法客运上，非法客运案件仍呈现整治—减少—反弹—再整治—再减少—再反弹的特征。如图2、图3所示。
图2 2016—2019年非法客运罚款与行政罚款总数
图3 2016—2019年非法客运罚款占比(%)
1.3 民众对非法客运的态度较矛盾
调查发现：71%的被调查者都乘坐过非法客运车辆，对非法客运行为不排斥，变相支持非法营运行为；
但也有63%的被调查者认为有必要打击非法客运，反映出大部分人对非法营运行为是又恨又无奈的复杂心情，一方面认为要打击它，另一方面又不得不乘坐非法营运车辆。也有一部分人认为没必要打击，非法营运解决了就业，方便了群众，属于市场经济，只要不是强买强卖就行，政府没必要管它。
人们乘坐非法营运车辆的原因很多，75%的被调查者是因为没有其他公共交通工具可以选择，公交、地铁往往到不了要去的地方，出租车经常打不到，没有办法才选择非法营运车辆，同时也有部分人认为非法营运车费便宜。82%的被调查者表示，假如有正规的车辆可以选择，还是会优先乘坐正规车辆。
2.1 公共交通供给不足
目前，出租汽车客运经营实行严格的许可和总量控制制度。政府对出租车运营市场准入过度干预导致了出租车行业垄断经营的形成。北京出租车每万人拥有量约为31.5辆，上海出租车每万人拥有量约为20.3辆[1]。合肥出租车每万人拥有量约为10.03辆，和一线大城市相比，合肥市的出租车拥有量是很低的。出租汽车公司(或二级承包商)取得经营权后，收取司机高额承包费，强制性占有其大部分收入[2]。这种情况下经营合法出租车成本高、利润低，而非法营运则会改变这种局面，于是选择从事非法营运。出租车服务的缺失也为非法经营者提供了市场。
城市公交供给不足并且无效供给、劣质供给较多。公交线网不完善，与火车站、客运场站等地区的衔接不畅，换乘困难，郊区等人口密度小的地区没有全面覆盖，公交专用道建设太少且没有成网，常出现群众“确定不了线路”“找不到站”“盲目等车”的窘境。公交运营的模式单一，缺少像定制公交、快速公交、社区公交等个性化类型。
2.2 相关法律缺失
从国家法律层面看，没有一部法律来认定非法营运行为，非法营运有哪些构成要件，使用车辆有哪些类型，这些都没有法定标准。目前，具有最高法律效力的只有一部行政法规《中华人民共和国道路运输条例》，这部法规中没有出租车客运的具体条款。《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》中规定，出租车运营审批的主管部门是县级以上地方人民政府出租车行政主管部门。两部法规中主体表述分别是道路运输管理机构和出租车行政主管部门，不同的表述导致执法主体存在争议。部委规章和地方政府规章的表述内容也是不尽相同。
2.3 治理能力不足
通过访调查发现：一方面政府部门间合作不足。各部门之间信息不共享，沟通交流很少，只要对自己没有绩效考核的项目都不上心，有些规章中虽有分工，但实际并不合作；
另一方面执法工作步履维艰。一是查处难，非法出租车经营隐蔽性极强。司机与乘客的约定内容或付款环节都是在车内进行的，执法人员想采取观察、监视、蹲守等常规侦查的手段是不可能获得证据的，非法营运车辆和私家车的身份可以随时互换；
二是调查取证难，实际工作中仅有极少的人愿意指认非法营运行为。社会民众普遍认为，非法营运从业者多是弱势群体，值得同情和帮扶。还有一些特殊群体，直接跟执法人员对抗，拒不接受检查，谩骂、威胁、殴打执法人员的行为时有发生[3]。三是处罚难。罚多了没人履行，上访的、闹事的层出不穷，维稳压力特别大。若从轻处罚，起不到震慑作用。但对非法出租车司机而言，损失了钱财就要捞回来，开始更加卖力地“工作”，形成越治理越繁荣的尴尬局面。调查发现超过80%的非法客运司机不认同这是违法行为，部分民众不支持打击非法客运，执法人员调查时，有些乘客故意使用假的电话、姓名、住址等信息，在行政诉讼的时候，使得举证质证非常困难[4]。
3.1 推进依法行政，营造法治环境
3.1.1 推进立法，增大违法成本
以合肥市的城市管理为基础，重点是完善地方性法规，加大对违法人员的处罚力度。一是可以制定以非法客运为主体的地方性法规，公布打击非法客运活动的有关条款，明确非法客运认定条件、所需证据标准、案件移送范围、处罚程序和法律适用条款等细节。比如出台《合肥市出租汽车客运管理条例》，推行以属地管理为主的出租客运管理体制；
二是研究制定的地方性法规要增加行政手段，驾驶证就是个很好的抓手,第一次非法客运被查的，暂扣驾驶证6个月；
一个记分周期内2次被查的，吊销驾驶证；
3次被查的，以无证驾驶入刑，增加经济成本的同时又涉嫌犯罪。还可以从违法人员入手，1次非法客运被查的行政拘留3日，2次被查的行政拘留7日，3次被查的结合无证驾驶直接入刑，增加法律的震慑作用。
3.1.2 织密权力制度，强化队伍建设
打铁必须自身硬，要想根治非法客运行为，首先要打造一支铁的队伍。非法客运行业的野蛮生长，很容易成为滋生黑恶的土壤。所以，一是要强化执法人员法律意识。定期进行封闭式的法制培训，对执法人员进行法律知识考核，考核通过方可取得执法资格。二是要制定符合交通运输特点的执法监督条例，列明执法人员具备的条件，公布执法活动中各个环节对应的规范细则，强调执法人员违反条例及规范的法律责任。三是要配备执法记录仪。执法过程全记录，保护执法人员与行政相对人的合法权益，有效约束执法人员行政行为。四是要强化监督，设立网络、电话、媒体等举报途径。公布举报电话、举报信箱、保密的信件投递地址，由纪委监委的专人负责，还可鼓励媒体、社会监督，利用有奖举报的形式调动民众积极性。单位内部从上而下的考核与监督要形成长效机制，多渠道完善监督机制。
3.1.3 完善法律法规，规范网约车经营
省级人民大会可修订《省道路运输管理条例》或出台《网约车管理条例》，增大网约车司机违规行为的处罚。对拒绝接受检查的行为在法规中予以禁止并配套处罚手段。建立网约车行业诚信考核体系，对信用考核不合格的，采用约谈和处罚机制整改落实。强化个人信息保护监管工作，引导平台企业构建用户信息安全保障系统[5]。转变政府管理理念，政府管太紧，网约车行业易失去活力；
政府管太松，网约车行业又容易无序竞争、市场失灵。因此，还需建立符合新兴行业的管理体系，形成市场主导、政府监管、行业监督的良性发展体制[6]。
3.2 推行合作治理模式，提升治理能力
3.2.1 加强组织领导，建立联席联动机制
加强对非法出租车专项整治工作的组织领导和指挥协调。可以成立由市委常委任组长的领导小组，协调市政府各职能部门共同参与。领导小组下设一个办公室，负责非法出租车整治专项工作，将工作内容定期向领导小组汇报，工作中出现的问题应通报给相关单位负责人。
建立联席联动机制，开展统筹协调、信息反馈、专项行动、新闻发布等工作。交通、公安、城管、民政等部门定期参加联席会议，汇报治理非法出租车工作内容，各部门交流工作经验，也能达到相互监督的目的。研究出台多部门整治非法客运综合执法机制，制定多部门“叠加”处罚的制度。比如公安部门对非法客运驾驶员实施行政拘留，交通运输部门暂扣车辆并实施经济处罚，公安交管部门实施1次暂扣机动车驾驶证6个月、2次吊销机动车驾驶证的处罚,达到入刑条件的可移交刑事处罚部门。
3.2.2 统筹机构改革，创新职能设置
提高综合执法机构的规格，扩充执法编制。以改革为契机组建的交通运输综合执法机构应当明确为“行政机关”或财政保障的行政执法机构，执法人员纳入行政执法类、专业技术类公务员进行管理[6]。增加各基层站所的业务范围，下放更多的权限，相关辅助科室配备齐全，实现业务办理全覆盖。创新队伍编制，合肥市可以将市公安、交通、城管、残联等多部门执法力量混合编组，统一调度。例如可以抽调部分公安力量，人事归公安管，业务归交通管，对非法从业者实行行政拘留，暂扣驾驶证及车辆。制定关于非法营运治理工作的考核标准与考核办法。纪委监委部门还可以委托公益组织、第三方测评公司进行暗访和民意测评，并将结果反馈给各级党政主要负责人。
3.2.3 鼓励非政府组织参与
非政府组织往往在公共事务方面更具灵活性，不受那么多框架的限制。引入市场资本，通过合规的渠道将原来从事非法营运的人和车辆正规化；
委托非营利性社会组织开展再就业的免费技能培训，发挥社会组织的灵活性，谋取更多的就业岗位，使原来从事非法营运的人员再就业或其他具备工作技能，让他们在城市里有生活下去的本领；
管理部门可更高效地做好行业法规制定、政策咨询和业务指导等工作；
与主流媒体合作，进行普法教育，不断提高民众知法守法意识，以典型非法出租车案例为切入点，宣传国家道路运输的法律法规、政府的治理举措，引导民众自觉抵制非法出租车行为。鼓励社区自我管理和志愿者服务相结合，基层党组织领导构建社区协商制度，充分发挥居民的自我管理主体作用[7]。鼓励志愿者参与，发挥志愿者的强大亲和力优势。
3.3 加大公共交通供给
3.3.1 提升公交多元化服务能力
提升城市交通多元化服务能力要时刻围绕“增加有效供给、强化优质供给、消减无效供给”的总路径，人民群众的出行需求呈现多样化、个性化和多层次的特点，只有提升城市公交对人民群众的吸引力和客运行业里的竞争力，才能优化城市交通出行结构。在市场机制的调节下，提高城市公交运行效率和服务能力。可以根据财政支付能力、社会可承受能力，建立政府购买城市公交服务的制度。加快城市轨道交通和快速公交(BRT)建设，公交专用道长度增加、铺设成网，提高出行效率，缩短路途时间，增加车辆投放以提高城市公交运输能力，充分发挥运营调度作用，合理提高发车频率，盘活闲置运力增加使用率。优化城市公交与其他运输方式的换乘条件，在运营管理和信息服务等方面要加强衔接，根据线路上客源的分布特点，有序实行区间车、大站快车等多种运营形式，积极发展商务班车、定制社区公交、旅游专线等多种服务[8]。
3.3.2 动态调整出租车运价及运力规模
目前出租车运价实行的是政府定价，运力规模在许可时就是定值，运价和运力死板，无法适应市场多变的特性，所以要实行动态调整模式。一是统筹出租车市场运营状况，利用大数据指导各企业合理分配运力。当出行需求旺盛时，增加运力；
当出行需求得到满足时，缩减运力投放。二是运价实行市场调节价，建立以市场需求为导向的价格调整机制，政府制定最高和最低价格限制，市场运价可在此范围内动态调整。当出行需求旺盛时，适当提高运价，调动从业人员积极性；
当出行需求不足时，适当降低运价，及时适应市场的变化。
3.3.3 促进巡游出租车和网约车平衡发展
传统出租企业要寻求转型升级。一是推动规模化、集约化经营，组建符合现代化企业制度的公司，针对市场上个体户、小规模企业还有一些有条件的非法出租车从业者，通过吸纳入股、兼并、重组等方法，实行组织化管理，这样在激烈的市场竞争环境下，利于降低运营成本，增强抗风险能力；
二是开展巡游出租汽车网络预约服务。通过电话、电召APP、互联网等多渠道提供运营服务，在安全的金融支付环境下推广各种移动支付方式和城市公共交通一卡通的无障碍使用，争取更多客源。三是与网约车公司加强合作。借鉴他们的运营方式和提高服务效率的方法，实现新老业态融合发展。巡游出租车和网约车企业要向公众公开自己的服务标准和服务质量承诺，接受公众监督，赢得社会好评，同时开展安全、诚信、优质服务创建活动，自查自纠与社会监督，共同推进服务质量的提升，企业的品牌才能得到民众认可[9-10]。
非法出租客运涉及多元主体，原因也是多元化的，本文从多角度分析，提出完善依法行政体系、推行合作治理模式、扩大公共交通供给的策略，解决非法出租客运问题。但多元化的因素也使得本文存在一些不足，比如访谈的对象仅是一线执法人员，缺少具有决策权的组织领导者，提出的对策容易缺少宏观高度，后续将探索更全面获取资料的方式，深入推进非法客运工作的研究。
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