李雪威，李佳兴
（山东大学 a.国际问题研究院；
b.东北亚学院，山东 威海 264209）
为推动建立全方位、多层次、宽领域的蓝色伙伴关系，原中国国家海洋局在“21世纪海上丝绸之路”倡议的基础上提出《“一带一路”建设海上合作之路设想》，强调加强蓝碳国际合作，旨在凝聚东盟国家的发展共识，助力蓝碳发展与气候治理协调并进。印度尼西亚作为东盟中唯一的G20成员，具有较强的区域影响力，是中国深入发展蓝色伙伴关系的重点对象国。中国与印度尼西亚分别于2020年和2021年相继推出“碳达峰”与“碳中和”（以下简称“双碳”）的政策目标来应对日益严峻的气候问题，而蓝碳合作为助力“双碳”目标实现提供了现实路径。蓝碳，也称海洋碳汇，是利用海洋活动及海洋生物吸收大气中的二氧化碳，并将其固定在海洋中的过程、活动和机制［1］。蓝碳通常被认为由海岸带植物和树木（红树林、滨海沼泽湿地和海草生态系统）以及海洋微生物生态系统构成［2］。深化中国与印度尼西亚蓝碳领域合作，有利于推动两国合作横向结构向海洋领域微观层面拓展，打造务实、互利的双边关系，发掘创新合作空间。两国的蓝碳合作兼顾海洋发展与全球治理内容，不仅响应中国“海洋命运共同体”倡议与印度尼西亚“蓝色经济”战略，更彰显两国对于气候治理议题的责任感，有助于形成不同于西方气候治理的路径。
目前，学界关于中国与印度尼西亚蓝碳合作的学术研究成果较少，主要从区域和全球视角对中国对外开展蓝碳合作进行分析。例如，贺鉴等以“一带一路”倡议为背景，探索中国与东盟展开蓝碳合作的必要性、有利条件与挑战及对策［3］；
吴家平与多特·克劳斯詹森（Dorte Krause-Jensen）共同探讨中国蓝碳发展的战略机遇，提出中国与东南亚国家可以深化蓝碳科学研究合作［4］；
赵昌平等以南海地区为研究范围，通过构建合作博弈模型分析印度尼西亚、泰国与中国之间开展蓝碳合作的可行性因素［5］。也有部分学者以全球视角来研究中国如何参与国际蓝碳发展进程。例如，张偲在划分蓝碳合作的动力机制、实现机制与保障机制的基础上，推演出海上丝绸之路国家间蓝碳合作机制［6］；
赵鹏与胡学东认为，中国应顺应国际蓝碳合作的大趋势，以国内和国际两方面为抓手，积极推动全球蓝碳治理进程［7］。印度尼西亚也有部分学者关注本国的蓝碳发展战略。例如，维迪南德·罗伯图亚（Verdinand Robertua）在研究印度尼西亚蓝碳外交时认为需要发挥印度尼西亚地方政府、生态企业与民间组织的作用［8］。伊内斯·阿约斯蒂纳（Ines Ayostina）结合定量方法研究印度尼西亚国内蓝碳治理网络的层次分布，分析多元化参与主体对于蓝碳合作网络的必要性［9］。也有学者以公共治理、环境保护、经济利用为视角研究印度尼西亚国内的蓝碳发展现状。综上，国内外学界的既有成果丰富了中国与印度尼西亚蓝碳合作研究，本文在此基础上系统研究中国与印度尼西亚开展蓝碳合作的可行性因素，分析中国与印度尼西亚蓝碳合作面临的现实问题，进而提出切实可行的推进路径。
中国与印度尼西亚在海洋领域联系紧密，具备蓝碳合作的有利条件，特别是两国蓝碳宏观政策的协同性、蓝碳研究优势的互补性和海洋实践的良好互动性都能成为推动两国蓝碳合作的可行性因素。
（一）中国与印度尼西亚在宏观政策上具有协同性
中国和印度尼西亚都积极探索蓝碳发展模式，通过顶层设计引导国内蓝碳发展体系的逐步完善。因此，两国在气候治理与低碳发展政策、国际合作以及红树林保护政策方面具备政策协同性。
第一，两国在气候治理与低碳发展的宏观政策层面都重视蓝碳发挥的作用。中国出台一系列相关政策推动蓝碳的发展，注重整体布局的同时积极推进试点工作。2015年《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》首次提出通过优化能源结构、增加海洋碳汇等方式来减缓温室气体排放。2016年《“十三五”控制温室气体排放工作方案》提出“探索开展海洋等生态系统碳试点”的要求。2017年《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》提出“探索建立蓝碳标准体系及交易机制”。2022年生态环境部等多部门印发《全国海洋生态环境保护“十四五”规划》，旨在加强蓝碳监测评估能力建设。印度尼西亚也出台许多相关政策推动蓝碳发展。2011年印度尼西亚出台《减少温室气体排放国家行动计划》（RAN-GRK），提出保护和恢复以红树林为主的蓝碳生态系统行动计划。2014年印度尼西亚颁布《国家适应气候变化行动计划》（RAN-API），以支持蓝碳生态系统的恢复工程。在2016年11月召开的第22届《联合国气候变化框架公约》大会上，印度尼西亚提出要对国内蓝碳生态系统进行全面测算，为将蓝碳纳入国家自主贡献（NDC）文件中做充分准备。2017年印度尼西亚政府发布海洋政策第16号总统令，将蓝碳发展融入海洋环境保护的重点工作计划。2020年印度尼西亚出台《2020—2024年国家中期发展计划》（RPJMN），设定阶段性目标来恢复红树林等蓝碳生态资源。
第二，两国重视开展蓝碳领域国际合作。2017年中国出台《“一带一路”建设海上合作设想》，倡议发起“21世纪海上丝绸之路蓝碳计划”，与海上丝绸之路沿线国家共同开展海洋和海岸带蓝碳生态系统监测、标准规范与碳汇研究，联合发布21世纪海上丝绸之路蓝碳报告。2018年山东威海举办“蓝碳倡议”，邀请亚太国家代表参加会议，旨在推动地区间蓝碳的科学研究合作。2015年印度尼西亚与澳大利亚、哥斯达黎加在全球景观论坛（GLF）上启动“蓝碳伙伴关系”，联合世界多个气候治理组织、林业组织与环境保护组织共同保护蓝碳生态系统。2016年国际蓝碳科学工作组（IBCSWG）会议在印度尼西亚的万鸦老举办，各国专家深入开展科研交流工作，增进协作关系。
第三，中国与印度尼西亚两国重视制定红树林规划与保护政策。2011年原中国林业局发布了林业行业标准《红树林建设技术规程》。2017年原中国海洋局发布了海洋行业标准《红树林植被恢复技术指南》。2021年中国自然资源部印发《红树林生态修复手册》，指导红树林生态系统的整体性修复工作。印度尼西亚以红树林保护为切入点制定一系列有关蓝碳生态资源恢复的政策。2012年印度尼西亚制定《红树林生态系统国家战略》（SNPEM），协同生态、社会经济和法律法规部门确保红树林生态系统得到有效治理。2020年印度尼西亚通过《低碳发展计划》（LCDI）将蓝碳生态系统保护纳入《2020—2024年国家中期发展计划》（RPJMN），并由发展规划、渔业和自然资源保护等政府机构负责治理，明确到2045年恢复已遭破坏的182万公顷红树林生态系统的总体目标。
（二）中国与印度尼西亚在蓝碳研究上具有优势互补性
中国与印度尼西亚两国关于蓝碳的研究具有优势互补性，通过开展针对性合作可释放两国蓝碳合作在科学研究、生态保护和经济效益层面的潜力。
一方面，中国在蓝碳科学研究的部分领域取得了一定成果。例如，中国率先提出“微型生物碳泵”（MCP）的理论框架，使提高海洋微型生物碳泵效率成为可能。陆海统筹以及海水养殖区人工上升流等理论也为以蓝碳应对气候变化提供可行方案［10］；
中国还利用现有的技术优势打造跨国合作平台，2013年全国30多个涉海单位共同组建“全国蓝碳联盟（COCA）”，致力于建设“蓝碳联盟国际监测站”、打造常设蓝碳国际论坛和研究制定蓝碳国际标准等目标，形成“蓝碳国际标准”的孵化器；
同时中国作为渔业大国，海水养殖业体系庞大，在海洋牧场、海洋森林工程建设，以及碳汇渔业示范园区和碳汇渔业基地建设等领域成果丰富。此外，中国积极推动蓝碳交易市场建设并取得初步成效。2021年7月，厦门产权交易中心（厦门碳和排污权交易中心）设立了全国首个蓝碳交易服务平台，与国内蓝碳领域的院士团队合作，有序开发蓝碳方法学体系［11］。
另一方面，印度尼西亚在以红树林为主的蓝碳生态系统的监测、恢复和规划方面拥有研究优势。印度尼西亚科学院海洋研究中心致力于开发红树林有机碳（OC）储存量对海岸海草土壤的贡献潜力，通过数据监测来比较海草植物中有机碳的浓度与离岸陆地的变化［12］，并在蓝碳生态系统的空间监测上取得突破。印度尼西亚部分地区还利用遥感技术精确分析红树林分布，识别红树林的受损情况。2020年印度尼西亚科学院运用MOMANG程序监测建立了红树林健康指数（MHI）数据库，有助于生态系统管理者从植被覆盖率和生物多样性方面进行监测。在蓝碳生态系统恢复技术层面，印度尼西亚红树林生态修复项目运用生物物理评估和水文修复的方式，基于协作化管理实现红树林生态修复。印度尼西亚还探索将碳汇科学与政策制定相融合的治理模式。在第九届国际蓝碳科学工作组（IBCSWG）和印度尼西亚蓝碳科学政策对话上，印度尼西亚国家发展规划部的湿地管理战略协调小组（SCT-WM）成立“泥炭地论坛工作组”，旨在强化科研部门与政策部门的联系。
比较来看，中国的蓝碳发展在蓝碳方法学、蓝碳国际标准、碳汇相关产业以及蓝碳交易机制等领域的研究中优势明显，但较少关注红树林生态系统的整体性修复。印度尼西亚则更加重视红树林资源的研究，在蓝碳生态资源的监测与保护方面具有优势，但在蓝碳科技、经济产业和碳汇交易方面略显不足。两国可根据“优势互补、合作共赢、共谋发展”原则，充分发挥各自科研和资源优势，共同推动蓝碳合作。
（三）中国与印度尼西亚在海洋实践上具有良好的互动性
第一，中国与印度尼西亚两国政府间互动频繁，两国较早认识到建立海洋合作伙伴关系的必要性。2007年、2011年原中国国家海洋局和印度尼西亚海洋事务与渔业部签署谅解备忘录。2012年中国与印度尼西亚海上合作委员会（MCC）成立，签署《中印尼海上合作谅解备忘录》。2013年中国提出的“21世纪海上丝绸之路”倡议与印度尼西亚2014年提出的“全球海洋支点”发展战略相耦合，联通东亚区域海洋发展版图。2015年3月，中国国家主席习近平与印度尼西亚总统佐科共同发表有关建立两国“海洋发展伙伴”的联合声明，奠定了两国海洋领域友好合作的发展基调。2021年6月，中国和印度尼西亚在中印尼高级别对话合作机制大会上签订新的海上合作谅解备忘录。
第二，中国与印度尼西亚搭建起“双边—多边—区域性”投融资合作网络。在经济融资方面，中国与印度尼西亚合作成果丰富。2011年中国提供30亿元人民币设立中国—东盟海上合作基金，建立了项目申报机制，定期向各国发布项目招标计划，立足长期效应征集优质开发项目［13］。2012年中国—印度尼西亚海上合作基金（MCF）成立，在两国相关海事部门的资助下开展联合项目，如“海洋生态牧场”“风能与太阳能混合利用能源建设”“海水节能淡化”等陆续完成验收。亚洲基础设施投资银行（AIIB）、丝路基金（Silk Road Fund）等区域金融机构近年来对气候治理、海洋开发的投资也极大地增加了两国开展蓝碳合作的可能性。
第三，中国与印度尼西亚海洋科学合作持续稳步推进。2010年中国首个驻外海洋科研机构“中国—印尼海洋与气候联合研究中心”在雅加达正式挂牌运行，该中心下设的巴东海洋监测站也是中国首个海外联合监测站，迈出中国域外海洋气候测算的第一步。同年两国签署海洋科技合作备忘录，定期开展培训班和研讨会，提高专业人员的从业素质［14］。2011年亚太经济合作组织（APEC）海洋可持续发展研究中心成立，中国与印度尼西亚作为成员国，借助国际性专家网络的技术支持，组织开展海洋生态系统管理活动。2022年中国科学技术协会同印度尼西亚海洋与投资统筹部签署合作意向书，共同开展“印尼国家海洋人工智能平台”建设、推动中国与印度尼西亚的海洋产业在数字化领域全面合作等。目前，两国正积极搭建海洋技术合作平台，共同打造海洋研究基础设施、数据和技术资源、海洋科技合作园区共享平台，加快诸如中国—东盟海洋合作中心、中国—东盟海洋学院、中国—PEMSEA海岸带可持续管理合作中心的建设。
中国与印度尼西亚在海洋政治外交、海洋经贸融资以及海洋科学研究领域拥有一定的合作基础，积极对接“海上丝绸之路”倡议与“全球海洋支点”战略，逐步升级两国的“海洋发展伙伴”关系。因此，两国海洋领域的合作性因素有利于拓展新领域的发展空间。
蓝碳作为国际新兴领域，逐渐成为沿海国家实现碳减排、优化气候治理的重要路径，相关国家也纷纷就蓝碳议题展开合作。然而，囿于蓝碳生态系统现状、科研技术水平、地方政府治理效率、地缘争端等阻滞性因素，中国与印度尼西亚的蓝碳项目还未取得突破性进展，具体问题如下。
（一）技术层面：缺乏数据监测与具体衡定标准
自2009年联合国环境规划署（UNEP）发布《蓝碳报告》后，国际社会逐步认识到蓝碳的性质、功能、发展现状以及固碳作用，各个国家也相继展开研究，但目前由于时间较短，蓝碳的研究深度还远远落后于森林碳汇系统，尤其是在监测标准统一化和数据采集上存在诸多难题。
第一，蓝碳数据测算难度高。与澳大利亚、欧盟国家相比，中国蓝碳基础数据较匮乏，尤其在蓝碳生态资源的覆盖范围、储碳量、生长参数、转化速率等数据以及生物评估与修复方面还比较落后，直接影响到中国蓝碳发展，制约中国参与国际蓝碳事务。若不扭转这一趋势，中国将可能错失引领国际蓝碳发展的机遇。目前，西方国家大力推行遥感技术、计算机视觉、模式识别等技术来克服传统监测技术覆盖范围受限的问题，但中国对相关技术的应用还不成熟，缺少研究经验。同时，印度尼西亚蓝碳测算也因技术、财政和人力资源的不足而缺乏数据准确性，尤其对海草等非红树林蓝碳生态系统的监测较欠缺。
第二，目前国际上尚未形成统一的蓝碳标准，存在同一子体系下标准不一的情况。对于中国和印度尼西亚而言，国际与国家层面都缺乏统一标准来评估蓝碳生态系统，同时由于两国数据交换能力弱、缺乏统一标准方法以及科研力量薄弱等问题，无法精确量化蓝碳生态系统的碳捕捉和封存水平，再加上目前学界对蓝碳生态系统的研究基础远远弱于对陆地森林生态系统的研究，包括全球通用的全球海洋生物地球化学模型（GOBM）对蓝碳生态系统的监测也随着样本增多而出现数据误差增大的问题。此外，许多国家缺乏海岸基线的基本碳汇信息，统计数据的标准往往不同，大多数国家与地区掌握的海草生态系统、滨海沼泽湿地等生态系统的研究数据较少，甚至尚未开展研究。总体来看，目前全球没有建立起统一标准的数据基础设施，由于国家之间的许可限制或者不兼容的开发方法使得数据库访问困难，很大程度上会影响国家间蓝碳生态系统数据的交流。若蓝碳核算的数据无法大范围共享，那么国际标准的确立就缺乏实际支撑，长此以往更会延缓国际蓝碳合作的进程。面对这些难题，欧盟、东南亚以及北美国家尝试探索建立统一的数据库与衡定标准，而中国与印度尼西亚未共存于其中任何一个区域内，所以两国数据共享合作尚未切实推进，这无疑给两国的蓝碳合作带来障碍。
（二）国内治理层面：政府机构之间缺乏协调
蓝碳生态系统的维护、管理最终要落脚到地方政府，而中国与印度尼西亚的地方治理长期存在结构不协调的矛盾。在过去50年间，由于水产养殖和海岸开发，印度尼西亚群岛上近一半的红树林已经消失，中国虽然在近20年采取多种环境资源保护措施，但仍有近30%的红树林面临生态退化威胁［15］。国内治理缺乏协调易导致政策制定与执行之间出现矛盾，使蓝碳生态系统治理陷入困境。印度尼西亚在海洋治理层面偏好“自下而上”的方式，突出地区行政机构、基层政府、社会团体的治理行动力。2000年左右，印度尼西亚中央政府通过下放海洋管理权力的法令，然而地方政府的权力范围仍不确定，中央和省级政府对项目实施的垂直联系欠佳，独立财政能力较弱的省份甚至无法推动区级的海洋管理［16］。印度尼西亚府际还存在信息共享障碍，使得海岸带综合管理项目（ICZM）难以落实。印度尼西亚的地方政府对于沿海地区缺乏独立治理权限，造成政府和行业之间缺乏系统监管的乱象，激化工业部门、地方团体与政府的不良竞争。尽管印度尼西亚存在大量海洋资源管理法律，但权力范围与规划框架不明晰，尤其是空间规划方面较为混乱，缺乏透明度或问责机制。印度尼西亚红树林治理权划分也并不明确，印度尼西亚《林业法》和《沿海地区管理法》规定由环境与森林部和海洋事务与渔业部共同负责红树林保护，这就造成权力交叉与职能重叠，易产生责任推诿的现象。
目前，中国国内蓝碳发展主要以各地政府为主，呈现治理碎片化特征。结合地区海洋生态与市场资源的优势，中国的蓝碳研究、发展试点基地遍布全国各地，例如厦门产权交易中心设立了全国首个蓝碳交易服务平台，深圳大鹏新区发布全国首个《蓝碳核算指南》，威海发布国内首个蓝碳方法学。但如此分散化的治理布局难以形成体系化模式，可能会造成地方政府间协调不力的局面。在海洋资源的部门管理层面，中国地方政府存在条块分割所导致的单项管理和分散管理问题，难以进行统筹兼顾［17］。
（三）国际合作层面：受到国家间不确定因素影响
蓝碳等非传统安全合作会受到传统安全与国家利益的影响，因而合作的最终走势也可能会受到影响。因此，中国与印度尼西亚开展蓝碳合作，需要警惕不利于双边合作的潜在矛盾或潜在风险。蓝碳合作需要关注跨国间政策互联互通、市场交易机制探索、海洋环境保护、生态资源保护等多方面要素，其中可能涉及中国与印度尼西亚双边层面的海洋领土、海洋资源、经济模式的使用和开发，对两国间政治、外交互信程度要求高。目前来看，两国蓝碳合作在双边和区域层面上还受到诸多不稳定因素的影响。
双边层面，两国间合作政策沟通不足。中国与印度尼西亚自2013年建立全面战略伙伴关系以来，诸多领域的合作稳步推进，尤其在海洋合作层面达成明确共识。然而在具体实施与行动上，两国之间还存在着沟通与协同的差异。虽然中国与印度尼西亚均出台有关促进蓝碳发展的政策法规，但是并未重视制定适用于双边开展蓝碳合作的具体政策措施，使得双边合作难以从执行层面推进。不仅是在蓝碳合作领域，中国与印度尼西亚在海洋专属经济区、渔业问题等海洋安全领域也不时会出现利益争端，影响双方交流。区域层面，域外国家的地缘战略竞争阻碍两国深入开展海洋合作。美国、日本、澳大利亚等国家将战略利益嵌入印太地区，将印度尼西亚视作重要战略支点，企图塑造区域新秩序，进一步限制中国在东南亚地区的影响力，力图弱化中国与印度尼西亚等东盟国家的政治互信，阻碍合作的进一步发展。在美国挑起贸易摩擦的背景下，中国与印度尼西亚缺乏跨国建立跨国蓝碳市场交易机制的条件，势必会延缓双方蓝碳合作进程。另外，近年来以美国为首的四方安全机制（Quad）在南海地区动作频繁，刻意干预地区安全事宜，制造紧张氛围以挑拨中国与东盟国家之间的友好关系，为区域合作添加层层阻碍，这些不确定因素也给中国与印度尼西亚海洋合作的战略对接带来现实阻力。
中国与印度尼西亚应构建蓝碳合作的跨政策层级、跨工作部门、跨领域网络，广泛动员社会力量参与到蓝碳合作之中，形成多层级、多部门协作的治理格局（如图1所示）。
图1 多层级、多部门协作治理的“蓝碳合作模型”
多层级治理需要全球政治体系中各个主要层级的参与，每个层级都有各自的职能定位和机遇挑战，以及横向层级内部的动力机制。多部门治理涉及经济、法律、科学技术、国际合作网络等部门，每个部门在不同层级中需发挥应有作用，逐步完善部门内职能建设，力图达到多部门联动的效果。在多层级与多部门协调合作进程中，主体要素是各部门与各层级的交汇点，以非政府组织（及私营部门）、主权国家政府和政府间国际组织为三大主体，发挥它们在技术发展、管理治理与合作升级中的关键作用。
（一）非政府组织主体：提升技术专门领域的合作
蓝碳的发展与合作是社会性问题，很大程度上需要非政府团体来推动，“自下而上”的模式可以使专业技术团体、民间组织发挥更大的优势。
一方面，两国应以科研为牵引，深化科研院所与高校之间的蓝碳研究合作。其一，两国可以从海洋气候、生态系统与空气样本监测入手，建立中国与印度尼西亚的区域蓝碳监测系统。借鉴英国、挪威在欧洲综合碳观测系统（ICOS）内专门设立海洋专题中心的形式，评估新型测量方法，引导两国蓝碳科研人员建立统一化研究标准。其二，两国应加强蓝碳科学技术领域的应用合作，尤其需要强化信息数据的交流与共享。两国的科研院所可以建立“碳卫星”的监测合作平台，定期举办该领域的专家级对话，收集蓝碳相关动态信息，进一步实现数据交换。其三，两国的科研单位可以深化诸如红树林、沿海沼泽湿地等蓝碳生态系统保护合作，组织科学家进行实地考察，就沿岸防侵蚀基础设施建设、生态养殖牧场维护、碳汇效率与速率方面进行科研合作。
另一方面，两国可以开拓碳汇金融、蓝碳交易市场的合作空间，让跨国投融资服务为蓝碳发展注入活力。中国支持各类投资主体参与到蓝碳产业基金，分类引导政策性、开发性、商业性金融机构，各有侧重地支持蓝碳经济发展，引导蓝碳产业与资本市场对接，拓展涉海企业投融资渠道［18］。目前，多数蓝碳发展相关的资金都是由公共资本提供，市场所占份额较少。中国与印度尼西亚可以逐步尝试让国有企业、跨国公司以及环保基金组织介入到两国蓝碳投融资项目中，充分加强蓝碳与保险业、旅游业、渔业养殖和环境保护相关产业投融资服务的联系，拓宽蓝碳治理与发展的资金渠道。中国人民银行、中国农业银行等在蓝碳金融领域迈出先行步伐的机构也可以为印度尼西亚提供贷款支持。
蓝碳保护和恢复的经验表明，项目实施效果也取决于利益攸关者的参与度。这也给中国与印度尼西亚私营部门的合作带来机遇，两国私营部门应积极参与域外地区的科学考察，搭建私营部门和国际海洋观测界之间的伙伴关系。就蓝碳生态系统修复相关领域可以动员两国海洋环保企业的力量，发挥企业产学研深度融合的优势，在环保科技研发、专业人员培养、市场服务和公众舆论等领域跟进合作。
（二）政府机构间：加强蓝碳管理层面的合作
两国地方政府与职能部门应以有效管理蓝碳生态系统为共识，有计划、有步骤地深入开展政策交流、改进地方管理体系、建设蓝碳交易体系，以双边合作方式完善有关蓝碳的法律文件。
一方面，中国与印度尼西亚的相关职能部门可以从顶层设计上构建协商合作的蓝碳发展格局，通过合理授权赋予地方发展蓝碳的动力［19］，定期举办双边对话机制，将蓝碳合作纳入政策性会议之中。中国与印度尼西亚可在全面战略伙伴关系的基础上建立政府职能部门的气候治理磋商机制，如两国的能源部门、环境部门、国土资源部门、林业渔业部门和海洋交通运输部门都可以形成部长级对话机制。另一方面，中国与印度尼西亚的地方政府应充分发挥中央政府代理人的角色，依据自身的资源优势，凝聚治理成果，共享发展经验，不断健全地方蓝碳治理体系。印度尼西亚偏重于“自下而上”的海洋治理模式，然而地方政府时常面临资金匮乏与管理失位的状况。因此，中国与印度尼西亚可将“友好省区关系”的合作形式应用到蓝碳发展之中，达成跨国城市间科研、技术与资金的合作协议，弥合单一地区管理蓝碳生态系统的短板。中国的厦门、威海、广西部分地区分别拥有碳汇金融网络、蓝碳经济与科技示范园区以及蓝碳生态系统试点基地，可以对接印度尼西亚西巴布亚省、巴里巴班市、埃特纳湾等重点发展蓝碳的城市。
目前国际碳市场中蓝碳交易还处于探索阶段，尤其是蓝碳的核算与交易方式问题是重难点，需要国家政府与科研单位协力解决。蓝碳交易建立在国家推出的统一基金的基础上，依赖具有信用的统一主体，同时还需要政府监管部门建立透明信息化的交易平台，完善市场信息的收集和披露，完成平台公信力建设［20］。鉴于红树林项目被视作迄今最先进的蓝碳信用项目，两国可以就此开展双边蓝碳交易的试点合作，吸引两国多方主体参与到红树林项目监测、报告和核查（MRV）体系之中，组建蓝碳核证核查队伍。同时，两国政府应完善与蓝碳相关的法律法规建设。其一，蓝碳生态系统保护可以延伸至海洋环境治理、海洋生态修复以及海洋生物保护等领域。两国应加强海上环境管理制度建设，将“软法”与“硬法”相结合，构建双边蓝碳生态系统保护机制。其二，两国可以制定项目协议备忘录，协调各方利益以满足构建蓝碳市场的需求。考虑到不同国家地方相关法律标准存在的差异，两国可通过谅解备忘录的形式，对企业或个人因特殊原因而违反域外法律的行为达成谅解共识。另外，蓝碳市场项目无论是在渔业碳汇还是在沿海生态系统碳汇领域，都会涉及海域关管辖问题，项目负责人需要经过法定程序取得使用权证之后才能在特定海域从事蓝碳开发项目［21］，所以两国应形成交界海域执法监管工作的常态化交流机制，并对相关行动的合法性作出法律的补充解释。
（三）政府间国际组织层面：积极参与到世界蓝碳发展的进程中
全球治理背景下蓝碳国际化发展已迈入关键阶段，两国更应充分发挥系统化成果优势，以获得国际碳排放话语权，力图将蓝碳纳入国际碳排放治理的重要环节。
第一，中国与印度尼西亚可以合作带动各自区域内国家建立蓝碳合作网络。以东盟国家为例，蓝碳相关领域的合作前景十分广阔，但目前东南亚国家中仅仅有印度尼西亚、马来西亚和菲律宾在其国家政策中明确提及蓝碳相关术语，并成立了负责开发蓝碳的国家机构。针对东盟国家缺乏蓝碳议程设定的现状，印度尼西亚可以在东盟内部树立“蓝碳领袖”的角色，推动东盟国家形成利用蓝碳进行气候治理的共识，引导相关蓝碳发展议程在东盟框架内的发展。中国可以从东盟外部树立“蓝碳助推者”的角色，在科学技术、资金援助方面为东盟国家提供支持。中国与东盟国家还可以常设蓝碳合作论坛，建立健全涉及碳汇监测、环境污染治理以及生态保护等蓝碳发展机制。
第二，中国与印度尼西亚还可以深耕东亚地区，积极主动构建区域蓝碳伙伴关系。一方面，与日韩等科学技术发达国家建立合作平台，日韩两国受限于海洋地理与自然资源因素，缺乏蓝碳项目的实践条件。因此，中国正尝试在山东省建立中日韩蓝碳合作示范区，在日韩协助下共建东亚区域蓝碳标准体系。而印度尼西亚的丰富资源则会为日韩提供研究便利，韩国与印度尼西亚一直进行有关无植被潮滩碳汇过程的研究，同时印度尼西亚的蓝碳生态项目也为日本国际协力机构（JICA）、日本蓝色经济（JBE）技术研究协会提供有关珊瑚三角区蓝碳生态系统定量评估和技术开发的试验基地。另一方面，两国可以依托东亚海洋治理机制来保障蓝碳合作的顺利推进。2017年东亚海环境管理伙伴关系计划（PEMSEA）出台《认识沿海蓝碳战略机遇》（Understanding Strategic Coastal Blue Carbon Opportunities），统计东亚地区十几个国家的蓝碳数据，并分析东亚国家自主贡献中的蓝碳因素以及蓝碳对生态经济的影响，该报告也成为东亚国家蓝碳发展规划的指导性文件。2017年东亚海环境管理伙伴关系计划（PEMSEA）加入国际蓝碳合作伙伴关系（IPBC）；
2018年东亚海会议（EAS）专门设置气候与蓝碳专题研讨会，各国共同商议在东亚海区域建立蓝碳研究网络。2021年11月，东亚海合作会议（EAS）设置蓝碳国际研讨会，旨在促进蓝碳科学与政策的经验分享，推动东亚蓝碳国际合作。由此可见，中国与印度尼西亚蓝碳的国际合作有持续深入的可能性，应在现有东亚蓝碳合作网络的基础上建立跨区域的蓝碳合作示范区。
第三，中国与印度尼西亚可以拓展合作的辐射范围，将蓝碳发展纳入其他国际、区域和国家政策框架之中，寻求建立“蓝碳联盟”，与更广泛的利益攸关方建立联系。2015年由澳大利亚发起的国际蓝碳合作伙伴关系（IPBC）是目前最大的蓝碳合作网络组织，截至2021年共计有50余个成员（中国目前没有加入）。中国可以与印度尼西亚海洋事务与渔业部沟通交流，积极表达加入该组织的意愿，并就该组织关心的国际承诺、恢复蓝碳生态系统的国家政策、落实保护蓝碳生态系统责任等方面进行协商。中国与印度尼西亚在未来还可以扛起全球蓝碳合作发展的重任，将蓝碳议题引入联合国、G20、APEC等多边机制议题，如共同主持联合国气候峰会工作组会议，提出发展蓝碳的可行措施；
合作举办国际“蓝碳倡议”会议，吸引保护国际基金会、世界自然保护联盟和联合国政府间海洋学委员会等国际组织的关注；
在G20机制中两国可以相互支持，2022年印度尼西亚担任G20的轮值主席，确定以“共同复苏，更强劲复苏”为峰会的主题，体现对气候治理问题的高度重视。中国与印度尼西亚应携手共进，将蓝碳议题进一步国际化，占据蓝碳合作的国际话语制高点。
当前全球气候治理与国家安全、国家利益以及国家间外交联系紧密，其政治性色彩日益凸显。中国秉持人类命运共同体理念，主动加入国际社会节能减排行动之中，特别是提出“双碳”目标后，在气候治理领域迈向前所未有的高度。2016年巴黎气候协定签署之后，气候治理走向“伙伴关系”时代，双边、多边、区域协定合作层出不穷，各层级国家作为利益关联体都融入其中，这也启示中国在未来应重视气候治理中“伙伴关系”的构建。印度尼西亚与中国国内碳排放量大、现存能源消费结构不均衡、面临“双碳”目标所带来的巨大任务压力等，但这也赋予两国气候合作更大的内在动力。中国与印度尼西亚正处于向低碳经济转型、树立能源转型标准的关键时期，采取更加雄心勃勃的气候治理战略将有利于提升两国的国际形象。特别是在欧美国家建立起气候治理与节能减排的“欧美体系”之后，中国与印度尼西亚的蓝碳合作可以开辟出不同于欧美国家的路径，让国际社会见证发展中国家治理气候问题的决心与能力。
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