高 伟
(西北政法大学，陕西 西安 710122)
近年来,新冠肺炎疫情突发并长时间延续,耗费了大量的人力物力,引起了世界各国以及社会各界的广泛关注。突发性公共事件如新冠肺炎疫情是一个国家不可避免、破坏力强、耗资巨大的灾害类事件。为了更好地推动突发性公共事件应急处理,国家审计作为国家治理的有力手段早已参与其中。2002年“非典”疫情爆发,疫情迅速扩散蔓延至全国,在此情况下全社会各界人士积极捐赠物资。为了保障物资公平分配,“非典”疫情首次开启了突发性公共事件审计的篇章。在后续的2002年“非典”疫情、2003年大姚地震、2008年汶川地震、2008年玉树地震四次重大突发性公共事件中都进行了审计。国家审计参与突发性公共事件应急处置已有较长时间的历史溯源。国家审计是国家治理体系中的重要环节,对重大突发性公共事件承担着天然的审计治理责任。国家审计作为一种维护国家资源、保障资源合理配置的监督机制,在突发性公共事件危机应对中具有重要的价值。
从现有文献来看,国家审计与突发性公共事件的研究主要集中于路径探究,因此本文将基于上述背景,对新时代背景下国家审计促进突发性公共事件应急处置的逻辑机理与要素框架进行梳理和分析，为优化突发性公共事件应急制度提供一定的理论基础，相关研究结论能够为突发性公共事件的应急处理提供必要的参考依据与理论启示。
本文结合研究主题在中国知网以“突发性公共事件审计”“灾害审计”“社会捐助审计”“灾后重建审计”为主题进行检索,选择期刊来源为“核心期刊”“CSSCI”“SCI”,检索得到96篇论文,将检索得到的论文进行整理，可以发现之前的研究主要聚焦在突发性公共事件审计的基础理论、突发性公共事件审计的实施路径、突发性公共事件审计创新及策略优化。
(一)突发性公共事件审计的基础理论
突发性公共事件的过程是审计的一大重点,在突发性公共事件发生的过程中存在众多财政资金委托代理使用问题,需要政府审计的介入,保障财政资金的合理合法使用。李晓宁和李玲玲(2021)指出在重大突发性公共事件中用委托代理理论的视角看待政府履责审计的问题。王祥等(2021)指出国家审计参与突发性公共事件防控的必要性。国家审计是国家利益和人民利益的维护者,在突发性公共事件发生时,需要国家审计参与国家治理以维护国家利益和人民利益。郑石桥和吕君杰(2021)较系统地分析了突发性公共事件审计的本质、目标、主体、客体、依据、准则、报告等,阐述国家审计参与突发性公共事件的必要性。国家审计参与突发性公共事件的处理是必由之路,在新时代国家审计应不断更新审计方式以达到审计目标。
(二)突发性公共事件审计的实施路径
突发性公共事件审计的实施路径主要是从突发性公共事件的特点、国家审计的免疫预警、纠偏修正和监督问责功能出发构建突发性公共事件审计的新模式。郑石桥(2020)基于应急审计机制角度,研究将应急审计监督有机内嵌于国家应急管理体系中,构建突发性自然灾害救灾资金物资跟踪审计响应机制。王祥等(2021)指出，在部署层面采用全过程跟踪审计,在实施层面采用“全覆盖”应急综合审计的方法打造全方位审计。陶岚和李琴(2020)指出，国家审计能利用其“免疫系统”的三大功能在重大公共卫生事件的各个阶段发挥其应有的效力，即在预警期主动预防、爆发期和缓解期发挥揭示与监督的功能，不断优化审计体制。王青松和蒋序杰(2021)指出运用大数据进行跟踪审计的体制可以提高突发性公共事件解决的效率和效果。由此可见,国家审计应从审计方向、审计技术等方面进行完善，从而推动突发性公共事件的妥善解决。
(三)“非典”疫情与新冠肺炎疫情
在突发性公共事件中,具有可比性的则是“非典”疫情审计和新冠肺炎疫情审计。在这两次事件过程中,众多学者依据“非典”疫情审计特点为新冠肺炎疫情审计指明方向。李拥军和任乃青(2003)指出“非典”疫情审计中的诸多问题,以及需要建立一套规范的应对突发事件的紧急审计预案。金汉册(2020)指出，就疫情防控物资经费跟踪审计而言,应当根据疫情物资经费流通的不同阶段找到不同的审计重点,针对这些审计重点找到相应的突破口,对各类问题逐一解答。郭强华和闫维艳(2020)以新冠肺炎疫情审计为出发点,强调了重大突发性公共事件跟踪审计的重要性。“非典”疫情和新冠肺炎疫情是突发性公共事件的缩影,由此可见国家审计方式在不断完善,一路向好。
综上所述,国内外学者关于重大突发性公共事件的审计研究已取得一定研究成果,但仍存在薄弱环节。已有研究更多倾向于在重大突发性公共事件中对救灾款物如何使用的合规审计和绩效审计、跟踪调查审计以及灾后重建审计,较少关注其中的逻辑机理。即使有部分学者对其进行了框架搭建,但是并没有对其进行逻辑性梳理。国家审计推动突发性公共事件应急处置的逻辑机理梳理得当更有利于后续学者对国家审计推动突发性公共事件应急处置实施路径的研究。因此,本文从国家审计推动突发性公共事件应急处置的逻辑机理出发,进一步深入探讨国家审计的作用机理与范围。
(一)理论逻辑：国家审计促进突发性公共事件应急处置的理论基础
1.免疫系统论与突发性公共事件审计。2008年初,时任审计署审计长刘家义提出免疫系统论。免疫系统理论认为：审计需要保证资金管理的合法合规,同时在合规前提下,还需兼顾资金的效益和效果性;审计更需要加大对民生、社会等问题的查处力度,并不断对相关制度政策进行完善。具体来说,发挥国家审计的“免疫系统”职能,即发挥国家审计的揭示、预防和抵御三大职能对社会经济健康运行的保障作用。国家审计促进突发性公共事件应急作用机制在于，其是突发性公共事件应急处置这个大系统中内生的一个监督子系统。国家审计作为国家治理体系监督控制系统的重要组成部分,具有预防、揭示和抵御三项基本功能。这三项基本功能相辅相成、层层递进,共同推动和促进国家审计“免疫系统”功能的全面实现。
2.公共受托责任理论与突发性公共事件审计。国家审计根源于所有权与经营权的分离。社会主义国家中人民是社会的主人,国家的权力和财富都属于人民,但全体人民往往无法亲身参与到资源分配与管理中,而是将公共权力委托给各级政府,各级政府又将相应权力分配给各级部门进行履行,各级部门对政府进行述职,部门与政府共同对人民负责。此时人民与政府、政府与部门、部门与人民之间形成了三角委托关系，如图1所示。而在突发性公共事件发生过程中,往往会出现由社会各主体发起的社会捐赠而导致更新一级委托关系,即捐赠人对公共事务的物资委托关系。这会加重政府部门对公众负责的责任。此时,由于权力的集中与下放,需要国家审计部门对其进行监督与披露。作为国家审计的一部分,突发性公共事件审计要对公共事务应急过程中领导履职情况、应急措施情况、物资分配和使用情况等进行分析、评价、促改,以发挥国家审计在突发性公共事件中的监督保障功能,缓解委托方与受托方之间的信息不对称,进而确保政府公共受托紧急事件的有效履行。
图1 突发性公共事件中受托责任国家审计关系图
(二)历史逻辑：国内突发性公共事件审计历程演变
1.突发性公共事件审计发展历程。国家审计作为监督公共部门合理履职的部门,对人民负责,受人民监督。在《中华人民共和国宪法》中就确定了审计的监督地位,并且国家审计部门在全球范围内普遍作为国家重要部门运行。国家审计对推动突发性公共事件应急处置是有所根据的,是建立在我国多次突发性公共事件应急处置的基础上的。
2003—2019年,审计署对“非典”疫情、四川汶川地震、青海玉树地震等重大突发性公共事件实施审计工作并出具专项审计公告共16份(新冠肺炎疫情的审计公告暂未公布)，如表1所示。在审计公告中,披露问题越来越细致，涉及部门越来越广泛，从事后审计逐渐变为事中审计,审计方法的改进使国家审计的效果和质量日益提高。
2003年“非典”疫情爆发,审计署对“非典”疫情的财政资金进行审计,并发布了第一份审计署关于突发性公共事件的审计公告《审计署关于防治非典型肺炎专项资金和社会捐赠款物审计结果的公告》,这宣告了国家审计与突发性公共事件之间存在必然的联系。2005年云南省发生大姚地震时,审计署依旧对大姚地震的资金运用过程进行审计,并发布《云南省大姚地震救灾资金审计结果》的公告,首次指出在突发性公共事件中政府运用资金存在的问题,展现出国家审计存在的效益性。2008年5月突发汶川地震, 国家审计及时介入实现了抗震救灾款物的合法、合规、合理管理和使用,取得了良好的社会效益。2020年1月突发新冠肺炎疫情重大公共卫生事件,国家审计署于2月便发布了《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控财政资金和捐赠款物审计监督工作的通知》,要求将疫情防控财政资金和捐赠款物审计作为当前重大专项审计任务,同时加强现场管理,强化审计质量控制,更好发挥审计在国家监督体系中的重要监督作用。
表1 突发性公共事件审计公告 表1( 续)
2.突发性公共事件审计政策历程。国家审计促进突发性公共事件应急处置具有坚实的法律依据和法制保障。2008年,审计署制定出台《2008至2012年审计工作发展规划》,指出“坚持多种审计类型的有效结合,积极探索对特大型投资项目、重大突发性公共事项等的全过程跟踪审计。”点明在重大突发性公共事项中发挥国家审计的作用,同时要更新审计方式，采用全过程跟踪审计方法。我国《审计法》《审计法实施条例》《国家审计准则》等相关审计法律法规,虽然没有明确规范突发性公共事件审计监督的指导、流程、内容、处理等具体内容,缺乏一套完善且行之有效的突发性公共事件审计监督实施细则。但在国家治理理论指导下,国家早已建立了一套标准的审计法律、法规体系,用于国家监督一系列的审计监督规范行为。我国《审计法》第十六条、第十九条、第二十三条规定,审计机关有义务对财政救助资金和社会捐赠资金进行审计监督,明确了国家审计机关在应对突发性公共事件中负有法律监督义务,确保国民经济和社会的有机运行与良性发展。2016年,审计署发布的《“十三五”国家审计工作发展规划》再次明确对重大突发性公共事项进行跟踪审计的要求,为充分发挥国家审计促进突发性公共事件应急处置提供了明确的法制保障。2021年,审计署发布的《“十四五”国家审计工作发展规划》明确指出：“重点关注重大疫情防控救治体系、基层公共卫生体系、应对突发公共卫生事件能力和分级诊疗体系等建设,以及医药卫生体制改革推进情况,促进提升公共卫生服务水平和医疗资源有效配置,推动健康中国战略贯彻落实。”
综上所述,国家审计促进突发性公共事件应急处置有历史、法制基础做支撑,是建立在我国现实基础上的一项具有必要性、可行性、能推动突发性公共事件按期解决进行的保障行为。国家可以通过改善审计方式、优化审计效果等举措推动突发性公共事件的妥善解决。
(三)现实逻辑：国外突发性公共事件审计模式特点
重大突发性公共事件的管理具有极强的阶段性,完备的审计工作应覆盖灾害防控全过程。在突发性公共事件审计中,国家审计应在事前更注重突发性公共事件风险防控及应急机制，事中更专注突发性公共事件处理的及时性、效益型，事后关注突发性公共事件过程中物资使用合理性、真实性,以及领导履职效果。以新冠肺炎疫情为例,将各国面对突发性公共事件时的审计方式加以对比探讨。
1.审计时机选择。第一,预防时期审计。1997年，加拿大不列颠哥伦比亚地区地震预防绩效审计评估应急机制运行是否做好充分的准备,应急计划中对管理各部门的职责、资源的控制、与其他机构的协调等内容是否表述清楚，以及有效的沟通和协调的程度等。2008年,美国洛杉矶市进行了危机预防和应急工作绩效审计。审计内容涉及广泛,从战略计划、组织结构、预防措施到紧急事件预算基金等均有涉及。第二,救援时期审计。随着国家经济和社会公共活动逐渐恢复正常,各国最高审计机关启动复工复产阶段的审计工作,确保公共资源投入过程公开透明、政府工作落实到位、复工复产计划能顺利进行。新西兰最高审计机关制定中长期计划,计划在2020—2023年将新冠肺炎疫情应对和经济社会恢复情况作为一项重点审计内容,持续关注疫情影响，并指出将对全国疫情防控措施及成效进行总结,和国际分享抗疫经验,全面提升应对公共突发卫生事件能力。英国最高审计机关针对复工复产贷款方案开展调查,审查计划目标、实施情况、资金管理带来的风险。在突发性公共事件发生的过程中,各国充分利用审计的特点参与到突发性公共事件中,通过审计机制推动突发性公共事件的进一步解决。第三,事后时期审计。在事后审计的阶段，以审视角度看待整个突发事件，整理突发性公共事件对群众、企业、社会的诸多影响，并从审计角度积极推动突发性公共事件的及时处置与处理，将关注点放在恢复社会经济是否有序推进，推动复工复产诸多工程项目上的程序是否合规，发放是否及时等。除此之外，以财政资金为主线再回顾突发性公共事件过程中各项事务处理的及时性、效益性，持续跟进领导问责。
2.审计内容确定。审计内容的确定对于发挥审计工作的效率和效果具有重要意义,是突发性公共事件审计的重要环节。目前各国针对疫情方面的审计主要是通过审查财政资金、物资使用和社会保障措施等三个方面。英国最高审计机关在《审计与风险委员会在新冠肺炎疫情期间的财务报告和管理应对指南》中明确指出，财政资金审计的重点为资金使用的年度报告、财务报告、控制环境等。澳大利亚将资金审计分为三个阶段,分别为审计财政资金使用的合法合规性、资金使用效率与资金分配合理性,全面覆盖疫情防控全过程的财政资金拨付与使用情况。除英国、澳大利亚外,灾害救助财政资金审计在美国、新西兰、委内瑞拉等多个国家都得到普遍关注。
新冠肺炎疫情爆发以来，各国审计机关对公共部门的社会保障工作展开监督。巴西最高审计机关对农业、畜牧业生产供应状况展开审计,重点关注粮食安全问题，同时对社会救助政策、税收政策、原油供应安全三大领域展开审计工作,旨在保障国民经济的平稳运行,满足群众基本生活需求。英国最高审计机关强调疫情防控审计应当尤其关注成人社会关怀,保护弱小群体，同时审计机关对疫情期间“免费餐券计划”开展专项审计,重点关注计划的最终成果。各国疫情防控审计实践中,审计内容包括财政资金拨付与使用情况、重点行业救助工作开展情况、社会保障工作开展情况,在资金救助、行业扶持、民生保障三个领域保障救助工作顺利开展。
由此可见，审计推动突发性公共事件应急处置是全世界的共识,印证了国家审计参与突发性公共事件应急处理的必要性。
(一)突发性公共事件中的各主体协同关系
在突发性公共事件中,存在多个主体共同参与，如图2所示。图2简要地显现了各相关主体之间的相互关系。下面针对这些关系做一概要说明。
图2 突发性公共事件中各相关主体关系图
关系①是政府和分管部门之间的相互作用。在我国的行政组织架构中,政府按照事件分类,对事件处理进行下放,要求分管部门对上级政府负责。政府会将资源进行整合,为分管部门提供其所需的资源,并对分管部门提出要求(政策、目标)。分管部门使用政府提供的资源,并且通过建立突发性公共事件的处理体制、处理方法对政府提出的目标负责。
关系②是分管部门和突发性公共事件之间的相互作用。分管部门通过上级政府给予的资源进行统筹分配与安排,进行突发性公共事件的预防、处理与重建。分管部门既能实现自己的绩效目标，又能促使突发性公共事件合理解决。
关系③是民间公益组织与分管部门之间的相互作用。此时的民间公益组织是指在突发性公共事件发生时接受公众捐赠财物,并将捐赠财物用于突发性公共事件应急与处理的民间公益组织。在一定的情况下,分管部门可将一部分财物资源交于民间公益组织进行负责。此时分管部门是委托人,民间公益组织是代理人。还有一种情况是，民间公益组织将一部分公众捐赠财物交于相关部门进行使用。此时民间公益组织是委托人,相关部门是代理人。在这部分关系中,民间公益组织与分管部门相互负责,相互承担了资源合理利用的责任。
关系④⑤相辅相成。关系④是民间公益组织与突发性公共事件之间的关系。关系⑤是民间公益组织与捐赠人之间的关系。在这两段关系中，公众通过民间公益组织给突发性公共事件的预防和应对进行物资捐赠,寄希望于民间公益组织帮助突发性公共事件尽早解决。民间公益组织与捐赠人之间形成了委托关系,捐赠人委托民间公益组织进行物资分配，同时也形成了负责关系,民间公益组织需要对捐赠人负责。
关系⑥是社会公众与突发性公共事件之间的关系。在突发性公共事件发生的过程中,部分社会公众往往会直接参与突发性公共事件的处理,推动突发性公共事件的解决。在社会公众参与突发性公共事件应急处置的过程中,分管部门往往会对社会公众安全负责。
关系⑦是社会公众与政府和分管部门之间的关系,捐赠人可能会将物资直接捐赠给政府和分管部门。此时政府和分管部门就要承担合理利用物资的责任。
关系⑧指明各级审计部门需要针对其各个特殊关系进行监督审计。在各个关系中,都存在代理人和委托人。由于代理人存在不合理利用资源或者“自肥”的现象,往往会产生“次优”情况,此时就需要审计部门对资源分配和各部门的履职情况进行监督。突发性公共事件中各主体之间审计关系如表2所示。
表2 突发性公共事件中各主体之间审计关系
(二)突发性公共事件审计的作用机制
国家审计作为监督公共部门合理履职的部门,对人民负责,受人民监督。《宪法》中确定了审计的监督地位,并且国家审计部门在全球范围内都作为重要部门运行，主要通过国家审计的三大功能对受监督事件或部门进行审查、评价、促改。在突发性公共事件审计中,国家审计应在事前更注重突发性公共事件风险防控及应急机制;事中更专注突发性公共事件处理的及时性、效益型;事后关注突发性公共事件应急处置过程中物资使用合理性、真实性,以及领导履职效果，如表3所示。国家审计是突发性公共事件监督体系的重要组成部分,是审计署代表国家及人民对突发性公共事件各主体的监督及评价,合理得当的监督会提高治理效率、顺从人民心意、巩固国家政权,推动中华民族伟大复兴。
国家审计促进突发性公共事件应急处置作用机制具体表现为:
1.国家审计的事前预防预警功能。深入各地应急管理局进行友好互联,不断滚动审查应急总体预案和规划,参与应急预案体系建设和预案演练。在政策制定与规划、体系制定建设阶段，审计人员与当局人员共同进行充分论证,共同探讨其中的风险隐患、存在的不合理、不可行、不充分之处，并对其进行修订。不定时参与各基层组织(社区、乡镇)的应急反应预演,身临其境参与预演并在预演中发现问题、指出问题并提出相应的建议及改善措施,从而防止基层单位发生“上传下不达”现象。通过参与突发性公共事件应急处置各环节,不断增强各方的风险应急能力。
2.国家审计的事中揭示纠偏功能。在突发性公共事件应急处置过程中,解决事件、妥善安排受灾群众是重中之重。由于事件发生的突发性、应急性,审计人员在突发性公共应急处置过程中尽量分为两个支队。一个支队参与到整个事件应急处置过程中,深入一线参与事件应急处理,以审视的眼光参与事件处理,以微观视角检查当日人员履职、岗位职责情况;另一个支队充当专业审计支队,当日审查当日事务，以宏观视角检查当日物资管理使用和灾后妥善安置情况的跟踪审计,并不断对照灾后恢复目标进行修正,对政策落实不精准、不到位等各种背离突发性公共事件应急处置目标的行为及人员进行依法处理,并及时整改，对偏移目标的偏差原因查找、提出对策及建议,从而提高突发性公共事件应急处置能力。
3.国家审计的事后反馈抵御功能。通过跟踪审计和评价,揭示和反馈突发性公共事件过程中物资使用效率不高、贪污私用、办事不力等多种问题。在突发性公共事件的事后处理阶段,审计人员应进行突发性公共事件的整体审计与整改,计算突发性公共事件的处理速度、处理程序，对整个事件应急处理效果做出评价与处理，并关注领导责任绩效、物资使用效益等项目。在揭示表面问题的同时，要能够反映突发性公共事件应急体制中存在的缺陷,审计人员适时提出改进和完善意见,不断滚动推动相类似应急事件的合理处理。
突发性公共事件发展阶段与国家审计侧重点如表3所示。
表3 突发性公共事件发展阶段与国家审计侧重点
总之,在突发性公共事件应急处置过程中,国家审计既要发挥预防、揭示和鉴证功能,客观反映、揭示和评价突发性公共事件应急处置中存在的风险和问题,又要充分发挥纠偏、抵御和建设功能,提出有利于促进突发性公共事件应急体制、机制健全和完善的审计意见和建议。
突发性公共事件是国家耗资巨大的灾害类事件,也不可避免地成为国家审计的重要组成部分,在突发性公共事件中通过监督保障发挥国家审计应有的处理效果。本文对国家审计促进突发性公共事件应急处置作用的逻辑机理与要素框架进行梳理并得出以下结论。
国家审计是推动突发性公共事件及时应急处置的重要监督治理机制。从逻辑机理来说,免疫系统论和公共受托责任决定了开展突发性公共事件审计的理论基础。从“非典”疫情开始开启了突发性公共事件审计的历程,距今已有二十年历史。全世界范围内各国都在推动国家审计参与到突发性公共事件应急处理中。从国家层面来说,国家审计机关作为监督的第三方,为国家监督公共利益,维护国家权益。总体而言，国家审计的性质和定位能推动审计通过发挥事前预防预警、事中揭示纠偏和事后反馈抵御三大功能以保障突发性公共事件进行有效应急处置。
猜你喜欢突发性应急部门人民的期盼就是应急青年的使命江苏安全生产(2022年7期)2022-08-24联合监督让纪检部门不再单打独斗加油站服务指南(2022年6期)2022-07-28颈夹脊穴为主治疗突发性耳聋验案1则中国民间疗法(2021年8期)2021-07-22不能耽误的急症：突发性耳聋中国生殖健康(2020年4期)2021-01-18完善应急指挥机制融嵌应急准备、响应、处置全周期江苏安全生产(2020年6期)2020-07-28不能耽误的急症：突发性耳聋中国生殖健康(2018年4期)2018-11-06应急管理部6个“怎么看”劳动保护(2018年5期)2018-06-05哪些是煤电部门的“落后产能”?能源(2017年9期)2017-10-18国际新应急标准《核或辐射应急的准备与响应》的释疑灾害医学与救援(电子版)(2017年3期)2017-02-06医改成功需打破部门藩篱中国卫生(2016年1期)2016-11-12