朱明春 全国人大常委会预算工作委员会副主任
2022年12月中旬，中央经济工作会议要求，“继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，加大宏观政策调控力度，加强各类政策协调配合，形成共促高质量发展合力”。当前，在完善社会主义市场经济体制、推动实现高质量发展的大背景下，进一步加强财政补贴管理与改革，规范财政支出方式，推动财政支出提质增效，具有重要现实意义。本文结合全国人大常委会预算工作委员会对财政补贴情况专题调研，梳理财政补贴管理与改革中存在的问题与不足，提出对策建议。
党的十八大以来，国务院和地方各级政府认真贯彻党中央决策部署，完善宏观经济治理，加强财政资源统筹，不断调整规范财政补贴政策，推动有效市场和有为政府更好结合，在促进产业发展、保障改善民生等方面发挥了重要作用。
从调研情况看，我国财政补贴呈现以下几个特点：一是财政补贴作为一种重要的财政支出方式，在财政支出结构中占比较高。二是农业补贴与用于支持就业和民生保障的社会福利性补贴是财政补贴的主体。三是不同类别财政补贴的资金来源渠道有所不同，中央财政补贴是农业补贴和社会福利性补贴的主要资金来源，体现了中央政府在相关领域的支出责任。四是不同地区在补贴结构方面存在一定差异。位于东部地区的调研省份，用于支持就业和民生保障的社会福利性补贴比例较高；
位于西部地区、东北地区的调研省份，用于支持农业、特定产业和城市公用事业发展的补贴比例比东部地区偏高。
（一）财政补贴管理体制和管理工作情况
从实践看，各级政府根据履职需要，都有权制定补贴政策、设立具体补贴项目。一些重要的补贴政策和补贴项目有中央文件或者法律法规作为依据，但大部分补贴为政府自主决定。设立财政补贴通常遵循“部门提、财政审、政府批”的工作程序。业务主管部门主要负责组织相关补贴项目的具体实施和监管等工作；
财政部门通过年度预算安排补贴资金，负责支出政策审核、资金拨付和预算执行监管等。财政部门会同相关业务部门共同开展绩效管理。对于上级政府设立的补贴项目，需要下级政府按照规定的权限和程序等要求负责做好具体实施工作。
目前对于财政补贴这一财政支出方式，还没有建立专门的统一规范的管理制度，主要依托预算管理通过专项资金管理、项目管理、绩效管理等方式开展。
在具体补贴项目资金管理方面，出台管理办法。国务院有关部门针对中央财政设立的一些具体补贴项目，通常制定相关资金管理办法等规范性文件，规范特定领域或特定项目补贴资金的分配、管理和使用等。各级地方政府也出台了一些规范本级专项补贴资金管理的制度。通过制定制度办法，对政策目标、适用对象、资金分配方式或申领方式、补贴标准及监督管理等作出规定。
探索实施补贴项目清单管理。2020年，国务院有关部门首次发布就业补贴类政策清单，包括鼓励企业（单位）吸纳就业政策和支持劳动者就业创业政策两部分，共明确10类就业补贴的补贴对象、补贴标准、政策依据等。江苏、福建、广东等省级政府公布了有关补贴支出的专项资金目录清单。
加强绩效管理。对于农业补贴，国务院有关部门制定相关转移支付资金的绩效管理办法，将政策目标实现情况、任务清单完成情况、资金使用管理情况等纳入指标体系，组织开展绩效评价，并将考核结果与次年资金安排挂钩。对于特定产业领域补贴，加强全过程绩效管理，预算编制时合理设定绩效目标并加强审核，预算执行时抓好绩效运行监控，预算完成后组织开展绩效自评。对于公共补偿类补贴，个别地区如北京市推动地面公交、供热、供水领域实施成本绩效管理，建立健全行业服务规范和成本足额控制标准，建立将财政补贴与运营效率、服务质量挂钩的绩效考核机制等。
（二）补贴项目管理改革情况
进一步改革完善农业补贴政策体系。按照高质量绿色发展要求，推动建立新型农业补贴政策体系。实施“三补合一”政策改革，将原良种补贴、种粮农民直接补贴、农资综合补贴合并为农业支持保护补贴，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营；
完善农产品价格支持政策，先后取消棉花、大豆、玉米等临时收储政策，探索实行玉米和大豆生产者补贴制度，深化棉花目标价格改革；
建立农业绿色发展补贴政策体系，启动实施耕地轮作休耕补贴政策，实施新一轮草原奖补政策，推动农业投入品减量增效和农业废弃物资源化利用等；
加快完善政策性农业保险支持政策，推动农业保险由“保直接物化成本”转向“保收入”等。
改革补贴分配方式，创新补贴核算办法。为更好发挥市场机制作用，生产性补贴更多采取竞争性立项方式分配，通过专家评审、竞争性谈判、公开招标等方式选择符合要求的企业或单位作为补贴对象。产业发展类补贴综合运用直接补助、奖补、投资补助、贷款贴息等形式，引导激励企业加大相关领域投入。在公共服务补贴方面，北京市创新补贴核算方式，通过建立财政补贴与成本监审联动机制等改革，逐步推动地面公交、供水、供热等城市公用事业领域建立“补价差”（即政府核定成本与政府定价之差）的补贴方式，改变原有“补亏损”（即企业成本减收入）的补贴方式。有效激活了公共服务企业加强成本核算、降本增效的内生动力，实现了降低财政负担、降低服务成本、提高公共服务质量老百姓得实惠“三赢”的局面。推进国有企业承担普遍性服务和政策性服务补贴制度改革，探索推进针对公共服务的分账核算制度，对商业性业务与非商业性业务实施“分账管理”。
完善补贴机制，优化补贴要素。对残疾人生活和护理补贴，推动各地统筹考虑当地城乡居民收入增长、物价变动、社会救助和保障标准调整等因素，建立补贴标准动态调整机制。对新能源汽车补贴，根据新能源汽车技术发展和市场变化，适时调整补贴技术标准、提高技术门槛，并建立补贴退坡机制。对惠民惠农领域所有直接兑付到人到户的财政补贴，逐步实现通过“一卡通”方式发放，让群众更方便、更明白地享受。
尽管财政补贴的管理与改革工作取得了一定进展和成效，但在财政支出方式改革优化，特别是政府购买服务、政府和社会资本合作（PPP）、政府投资基金等新型财政支出方式不断涌现的情况下，目前对于财政补贴的认识和定位还缺乏系统深入的研究，仍未建立起全面系统、规范有效的管理体制机制，缺乏科学规范的管理和统计标准与口径，一些具体补贴项目要素设计不够科学合理，资金分配、使用、监管等存在不少问题，亟待认真研究解决。
（一）对财政补贴的认识有待深化
一是一些部门和地方对财政补贴的基本认识不够到位。从调研情况看，对于什么是财政补贴，财政补贴的口径、范围、分类、标准等缺乏统一、规范、明确的规定，认识不尽一致。对于如何正确把握社会主义市场经济条件下财政补贴的功能定位，背后的利益分配引导机制，可能带来的新的公平与效率问题等缺乏足够的重视和精准分析。一些地方将财政补贴作为招商引资、拉动经济的手段。除采用返还税收、减免土地出让金等手段外，还通过落户奖励、增资奖励、扩产奖励、上市奖励等繁多名目，甚至“量身”打造“一企一策”的所谓财政补贴政策来招商引资、转引税源。不仅加剧地区之间相互攀比、恶性竞争，加重地方财力负担，也背离了财政补贴本来的弥补市场失灵、激励正向社会效益的提供、增进社会整体福利等目标和要求。
二是财政补贴与其他财政支出方式的作用边界不够清晰。对于财政补贴这类转移性支出，与政府购买服务、政府投资基金、PPP等购买性或资本性支出的使用背景和条件缺乏规范和区分。实践中，财政补贴仍然是一些地方和部门落实产业政策、支持特定产业发展的首选。在供水、供电等公用事业、公共交通等公共服务领域，不少地方习惯于简单按照企业收支缺口安排财政补贴。缺乏合理借鉴引进政府投资基金、政府购买服务等市场化机制和跟踪问效机制的内在激励和制度约束。
（二）财政补贴制度亟待完善
一是基本制度不够健全。缺乏整体上的制度规范，对财政补贴的范围、原则，设立的依据、主体、程序、管理体制，财政补贴的要素、资金分配与使用、绩效评估，财政补贴的统计、公开、监督等缺乏系统明确规定。实践中“一事一议”，自由裁量权过大，一些地方出台补贴随意性大，缺乏充分论证、预先审查评估，对补贴项目的政策影响、实施效果等考量不够，有的甚至在未开展立项评审、未出台实施方案的情况下，就已安排分配资金，造成财政资金浪费。预算制度也未能有效发挥对财政补贴的规范作用。现行预算科目体系对补贴的反映不够精准，“补贴”“补助”“支持”等名称各异，有的属于财政补贴，有的不属于，还有的部分属于（资金安排既有补贴性质支出，也有非补贴性质支出）。
二是管理体制不够科学。在缺乏统一规范要求的情况下，难以形成“全国一盘棋”的有效治理格局。实践中，常常出现对同一领域或行业重复出台补贴政策，以致产生资金浪费、产能过剩、干扰市场等现象。同时，部门间缺乏统筹协调机制，各部门都倾向于自己手中有一把能分配的“米”，多头分散管理，资金绩效不高。
三是设立程序不规范、管理机制不健全。补贴设立缺乏规范的公众参与机制、规范性审查机制和公平竞争审查机制，对一些补贴可能引起贸易争端等风险、影响市场公平竞争重视不够。普遍存在财政补贴实施期限不明确、定期评估和动态调整及退出机制不健全等问题，固化支出影响资金绩效。调研发现，不少补贴特别是地方一些补贴项目的管理办法，虽然规定了评估调整机制，但过于原则缺乏可操作性，补贴标准长期不调整，难以适应新情况。一些补贴项目甚至没有制定专门的资金管理办法，资金分配的规则、方向和用途不够明确，导致基层政府收到资金后不会用、不敢用。
（三）部分具体补贴项目设计不够科学合理
首先，补贴要素设计不够完善。具体体现在：一是补贴对象不够精准。如农业支持保护补贴，其政策目标是支持耕地地力保护和粮食生产适度规模经营，补贴对象应当是真正生产粮食的土地和种粮的人，但多数地方简单按照土地承包经营面积发放给土地承包人。对土地流转中农民以提高租金方式使补贴由实际耕种者转移回自己等情况也缺乏有效应对，使该项补贴实际成为对拥有土地承包权农民的普惠性收入补贴。二是补贴标准不够科学。提供公共服务和公共产品的行业和企业，往往受政府定价或指导价约束，存在企业用商业性业务盈利弥补公益性业务亏损形成交叉补贴的情况。实践中，由于未对企业承担的商业性业务和公益性业务进行分类核算，财政补贴标准通常依据交叉补贴后的企业收支不足部分测算，而不是企业提供公共产品和服务的真实成本，不利于理顺相关市场价格形成机制和保障公共服务的可持续供给。同时，缺乏明确成本核算、不区分商业性和公益性业务的补贴标准设计，在我国主要由国有企业提供公共产品和服务的情况下，还可能引发政府补贴国有企业商业性业务的争议。三是补贴方式不够合理。一些地区的补贴方式与政策目标不相关联，实效性不高。如有的为支持工业提质增效等设立工业转型升级资金，但部分资金通过事前一次性奖励形式补贴给企业，没有与政策效果挂钩，对企业的引导和激励作用不明显。
其次，有的长期补贴政策测算依据不够准确、缺乏相应的控制和调整机制。如出台可再生能源补贴，是基于当时的可再生能源发展预测来规划，并承诺上网电价及补贴的执行期限原则上为20年。但由于可再生能源补贴项目清单目录“只进不出”，缺乏补贴规模控制机制等，对技术和市场发展很快的趋势难以有效应对，补贴支出规模迅速扩大，而作为资金来源的可再生能源发展基金难以满足需要，资金缺口持续扩大。
再次，具有持续性的社会福利性补贴精算和规划不足。社会福利性补贴特别是养老保险补贴带有明显的制度性特征，支出刚性较强，标准大多是“能上不能下”，需要与经济社会发展水平和财政可持续能力做好衔接。但从调研情况看，养老保险补贴的一些政策设计往往简单测算宏观大账，对地区间差异、全国统一标准与地方自由空间、分阶段分步骤等考虑不够全面、精准，有些需要开展中长期精算平衡的工作也比较滞后，导致一些补贴规模日益膨胀，加大财政收支平衡难度和压力。
（四）补贴管理不够规范
一是补贴执行的监管链条需要逐环夯实。因前期工作不到位、审批不够严格等，超范围发放补贴、向不符合条件的对象发放补贴、应补未补等问题较普遍。部分补贴资金分配或拨付不及时，造成资金闲置，影响政策落实。有的地方滞留农户惠农补贴超过6个月；
有的主管部门对补贴项目执行缺乏主动跟踪监督机制；
有的地方下级政府擅自改变上级政府补贴政策，导致少支付补贴资金，影响政策效果；
有些地方因未做好政策配套，导致补贴政策不能落地；
一些地方部门和工作人员履职不到位，导致侵占挪用、套取骗取补贴资金等现象时有发生，个别地方存在工作人员虚报冒领、骗取套取补贴资金等基层“微腐败”问题。
二是绩效管理有待加强。部分财政补贴的绩效目标设置不够科学，存在定性指标多、定量指标少、指标可衡量性差等问题，从源头上影响绩效评价质量。一些地方反映，目前绩效评价主要聚焦补贴项目资金的具体使用情况，缺乏对投入产出等补贴实施效果的政策绩效评价，仅能引导规范资金分配、下达、拨付等行为，较难发挥改进预算安排、完善补贴政策等作用，往往出现资金管理本身较规范、项目实际效果不理想的现象。
三是部门间信息共享机制不够完善。调研发现，有的地方部门单位因缺乏与相关部门的信息共享机制，没有及时对补贴对象的就业、家庭状况等信息进行关联对比、掌握变化情况，造成符合条件的对象应享未享，部分不符合条件对象却享受了补贴。审计查出，因相关部门协调配合不够，部分地区的农户在退耕还林后仍持有原地块土地证，同时领取退耕还林还草补贴和农业支持保护补贴。调研还发现，有些企业和个人针对财政补贴过多过滥、信息不衔接等，专门精心包装设计项目，多头争取财政补贴。
（五）治理水平有待提高
一是法治水平不高。财政补贴的规范化、法治化程度明显滞后。规范财政补贴的范围、基本原则、设立程序、必备要素、管理体制机制等基本问题的相关法律还没有提上议事日程。仅从财政补贴的设立方面看，据有关部门统计，全国省级政府设立的财政补贴中，绝大部分依据法律、法规和政府规章之外的规范性文件设立，法律效力等级总体偏低，规范性较弱。
二是公开透明不够。目前对财政补贴的公开还缺乏统一规范的制度性机制性要求。各级政府、各部门的财政补贴公开程度不一，公开方式各异，尚未形成全国一张清单，企业和群众很难搞清楚究竟有哪些补贴、如何领取、谁领取了。
三是人大监督存在不足。对于设立财政补贴项目，缺乏规范的监督机制；
中央和大部分地方的经济分类决算编制还不够到位，向人大报送的决算无法全面反映财政资金最终去向，难以从购买性支出、资本性支出、转移性支出等经济分类视角进行专题性审查监督。财政补贴也没有从总体上作为预算审查监督的重点，还没有要求政府部门在报送人大的预算决算中专项反映本级财政补贴安排情况，对重点财政补贴项目的审查监督力度和实效不足。
财政补贴是政府财政预算安排的重要组成部分，是落实党中央有关决策部署、支持经济社会平稳发展、保障和改善民生的重要手段，关键是要管好用好。党的二十大报告指出，要“健全宏观经济治理体系，发挥国家发展规划的战略导向作用，加强财政政策和货币政策协调配合”。我们必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人民为中心的发展思想，围绕国家重大战略和民生保障，统筹公平与效率，加快构建现代财政补贴体系，健全法律制度体系，完善管理体制机制，强化执行监管，不断提高治理水平和补贴绩效。
（一）正确把握财政补贴的功能定位，加快构建现代财政补贴体系
深刻认识我国已经进入全面建设社会主义现代化国家的新发展阶段，准确把握更好发挥政府作用和市场在资源配置中发挥决定性作用的关系，坚持按照完整准确全面贯彻新发展理念的要求转变财政支持经济社会发展方式，进一步厘清政府和市场、政府和社会的作用边界。正确界定财政补贴的功能定位，精准把握财政补贴的领域、环节、方式、力度等，推动构建科学适度、标准完备、规范透明、绿色高效的现代财政补贴体系，聚焦在宏观层面服务国家战略目标、优化市场和发展环境，规范和引导相关主体行为，尽量减少对微观层面特别是资源配置的直接干预、过度干预，支持优先发挥市场机制和社会力量的作用。有效发挥财政补贴对提升社会整体福利的功能作用，优化民生领域补贴结构，突出增进特定人群福利、适当补助相关主体、加大就业培训补贴力度等以“人”为本的支出逻辑，处理好财政补贴带来的公平和效率的关系。
准确把握补贴适用范围。正确认识财政补贴不同于其他财政支出方式的无偿性、转移性、辅助性等特点，合理确定使用范围。在落实产业政策、支持特定产业发展方面，优先选择税收优惠、政府投资基金等形式，促进在遵循市场规则运作的同时，通过政府作为股权代表进一步强化责任意识和跟踪效果。在公共服务和公共产品提供方面，优先选择政府购买服务等形式，推动明确主体责任，强化成本—效益分析，提高公共服务质效。
开展清理整合。建议组织开展专项清理整合，对现行财政补贴情况进行全面梳理，摸清财政补贴项目和金额情况，综合分析研究，进行分类处置，该保留的要保留，该调整的要调整，该清理的要进行清理。福利类等涉及居民直接利益的应当积极稳妥推进整合，保障存量利益；
产业类、科研类等涉企补贴要集中财力、聚焦重点、侧重成效，促进对中小企业“撒胡椒面”式直接补贴向完善营商环境、优化信贷条件等间接补贴转变。加强区域协调，强化公平竞争机制，推动建设国内统一大市场。
（二）加强财政补贴制度建设，提高规范性
加快健全基本制度。国务院有关部门要抓紧研究规范财政补贴的基本概念和使用条件、口径、范围、分类、标准等，提出明确统一的制度要求；
对设立补贴的依据、主体、程序，以及补贴管理的原则、体制、机制等，同时建立健全规范的管理制度。
深化预算科目体系改革。财政部等国务院有关部门应进一步研究完善预算科目体系，清理规范相关财政补贴科目，适应统计分析和加强预算管理的需要。要进一步拓展经济性质分类改革，细化编制中央财政经济性质分类预算决算，并指导各级地方编制，尽早实现编报全国经济性质分类决算的目标。
研究建立全国统一的财政补贴管理信息平台。利用财政预算管理一体化系统，建立全国统一的补贴信息系统和负面清单，推动规范设立财政补贴的程序、标准和机制，推进对违反市场公平竞争以及与国际惯例衔接等方面的审查和监督，加强不同部门之间、不同层级之间财政补贴的统筹衔接，促进清理整合，原则上同一事项只设一项财政补贴。
强化具体制度建设。要加强资金管理办法等制度建设，明确具体财政补贴项目的支持范围、对象、标准、方式等基本要素，尽量减少因制度不明确带来的执行差异。要完善财政补贴的设立、执行、评估、调整到退出等全生命周期管理，做实定期评估和动态调整、退出等机制，规范预期。
（三）改进财政补贴要素设计，提高科学性
完善补贴要素设计。进一步加强财政补贴的政策目标、范围、标准、方式等要素管理，按照规范明确、标准科学、合理高效的原则，完善补贴要素设计。按照财政补贴的功能定位，提高补贴项目政策目标的科学性合理性；
对不同的补贴项目，科学确定补贴标准，发挥好补贴的技术标准对推动产业技术进步的引领促进作用；
合理确定与补贴项目相适应的补贴方式。认真做好财政补贴出台前广泛征求意见、出台后加强定期评估优化等工作，建立补贴项目论证和预先审查制度，加强公平竞争审查，探索开展补贴受益对象满意度调查，推进及时完善相关要素，提高补贴质量。
研究完善长期补贴项目补贴规模控制机制。分析可再生能源补贴在补贴规模测算、补贴标准设定、补贴规模控制等方面可能存在的问题，研究完善类似长期补贴制度的相关机制，如根据技术发展情况，建立动态调整机制和财政补贴规模控制机制等。既合理控制财政负担，又发挥补贴对技术进步的引领推动作用。
做好社会福利性补贴特别是养老保险补贴的中长期规划。根据社会福利性补贴相关制度改革趋势，结合编制中长期财政规划，加快社会保险基金特别是养老保险基金中长期精算平衡，开展社会福利性补贴的中长期规划分析，对未来刚性支出提前谋划资金来源安排。对全国统一的社会福利性补贴，适当增加中央财政支出责任，减轻地方财政压力。
（四）加强财政补贴实施监管，提高政策绩效
切实转变“重支出、轻监管”的理财理念，杜绝“一分了之”“一支了之”，强化“为国理财、为民服务”的责任意识，强化对财政补贴政策实施的监管。
进一步完善财政补贴全链条监管机制。严把“入口关”，加强项目库建设，扎实做好前期工作，规范和细化项目库入库、审查、选用的标准和程序，保障入库项目质量；
优化“过程关”，使用财政补贴的企业、单位都应当接入财政监管系统，运用现代信息技术，强化大数据分析和远程监管，并合理借助社会组织力量持续跟踪；
守好“出口关”，强化对财政补贴产出的监管，对低效无效的应当及时调整。
完善绩效评价制度。按照可操作、可考核的原则，细化、量化绩效目标，完善评价指标体系，并推动向整体政策绩效评价拓展，为优化调整补贴政策提供依据。
强化协同监管。利用好全国统一的补贴信息系统，由财政部门牵头建立相关部门间的沟通协作机制，加强信息共享，形成工作合力。严格政策执行监督和财经纪律监管，加大问责力度，对恶意骗补的企业或个人加大惩戒力度。
（五）加强法治建设，提升治理能力
加强法治建设。在健全财政补贴基本制度的基础上，加快推进财政补贴基本法律的立法进程，研究制定财政补贴法。在财政补贴法出台前，可通过行政法规、地方性法规等形式来规范，进一步提升财政补贴依据的法律效力层级。
推进财政补贴公开。以全国统一的财政补贴管理信息平台为依托，搭建并公开全国财政补贴“一张表”，让全社会看清楚、看明白。同时有序推进补贴决策过程的公开，建立公众参与机制，公开征求意见、实行听证制度等。
加强人大审查监督。加强对财政补贴的专项审查监督和重点补贴项目的审查监督，推动完善预算决算编报，集中专项反映财政补贴的分类、目标、安排、效果等。按照全国人大常委会加强中央预算审查监督决定的要求，加强对社会保险基金财政补助等重点补贴情况的年度审查监督。
猜你喜欢财政补贴补贴新增200亿元列入耕地地力保护补贴支出今日农业(2021年14期)2021-11-25七部门联合加强惠民惠农财政补贴资金“一卡通”管理今日农业(2020年24期)2020-12-152020年农业补贴或将增加中国化肥信息(2019年12期)2020-01-16“三清一改”农民能得到哪些补贴？农家书屋(2019年1期)2019-02-19无补贴的光伏产业何去何从?能源(2018年10期)2018-12-08●纳税人取得的中央财政补贴，是否征收增值税？税收征纳(2018年12期)2018-04-01“二孩补贴”难抵养娃成本领导决策信息(2017年10期)2017-05-17财政补贴不是产业发展的唯一路径能源(2016年11期)2016-05-17晏平要补贴有多难汽车观察(2016年3期)2016-02-28今年财政补贴社保逾9741亿元妇女生活(2015年9期)2015-09-14