罗万莉
一、引言
如期打赢脱贫攻坚战是实施乡村振兴战略的基础和前提， 而乡村振兴又是全面建成现代化国家的重要战略。为贯彻落实党中央、国务院脱贫攻坚决策部署，进一步巩固拓展脱贫攻坚成果， 加快全面推进乡村振兴，N 市审计局聚焦“ 精准、安全、绩效”，紧盯扶贫领域腐败和作风问题，牢固树立全市“ 一盘棋”理念，按照“统一组织领导、统一工作方案、统一工作进度、统一标准口径和统一审计报告”五统一原则，于2020 年6 ～8月对全市2018 ～ 2019 年度财政扶贫专项资金项目建设运营情况开展专项审计。
N 市审计局在该项审计中重点揭露脱离实际、盲目决策以及后续管护缺失等原因导致扶贫项目建成后废弃闲置，造成重大损失浪费等突出问题，并创新审计技术方法和理念， 首次对扶贫项目的用地情况予以高度关注， 延伸抽查发现部分地区片面追求产业扶贫项目落地并实现经济效益，忽略耕地保护红线的国家坚守，违法占用耕地甚至基本农田实施产业开发， 造成扶贫资金损失浪费，影响脱贫攻坚成效的问题。通过审计推动扶贫政策措施落地生根，维护扶贫资金安全、促进项目规范管理，提高项目投资效益，充分发挥了审计在脱贫攻坚中的重要监督和保障作用。
二、审计过程
1 .全面梳理，探寻重点
N 市作为J 省的省会城市，经济相对发达，全市没有国家级贫困县， 只有五个县区承担了脱贫攻坚工作任务，接受上级政府的考核。近年来随着城市框架的拉大，紧邻市区的A 区已经俨然成为该市的新城区，经济发展步入了快车道， 贫困群众的日子也是芝麻开花节节高。此次对A 区的扶贫审计工作由N 市审计局农业农村审计科（以下简称农业科）与自然资源和生态环境审计科（以下简称资环科）共同实施。
进点伊始，审计组就将资金和项目作为切入点，对该区扶贫资金项目管理办法、政策制度文件、财政资金指标单、专项资金管理台账等进行收集整理，在与区扶贫办、区财政局反复核对后，完整地编制了2018 ～ 2019年度财政扶贫资金收支使用明细表、扶贫项目建设基本情况表。
审计组通过对各乡镇扶贫资金投入总额、项目安排数量等重要参数进行排序， 并对项目建设内容进行比对，初步剔除贫困村修路等小型扶贫项目，将资金投入量较为集中、项目占地面积较大、收益分配较为灵活的产业扶贫项目作为审计的突破口。此时，产业扶贫项目遍地开花的B 乡进入了审计组的视线。
2 .无心插柳，疑云浮现
审计组随机抽查了B 乡部分产业扶贫项目档案，发现项目批复、招投标、验收结算、收益分配等资料都比较齐全，专项资金拨付使用凭证也合规，面上看起来天衣无缝。资环科Z 科长提出前往实地查看部分项目，了解一下产业扶贫项目的建设规模和成效。由于B 乡Z 村连续两年都申报了数个产业扶贫项目，审计组驱车前往该村蛋鸭养殖基地、龙虾养殖基地、M 产业种植基地开展审计， 最后来到了Z 村2018年水产品养殖基地现场，A 区扶贫开发领导小组办公室批复该项目财政扶贫专项资金投资32万元，建设内容为水产品养殖基地围垱加高和地面平整：围垱升高到1. 5米，地面平整×××亩和新增涵管× 套。
一路颠簸，车缓缓地停在乡间小路边，映入眼帘的是一个巨大的鱼塘，平静的鱼塘清澈见底，在阳光的照射下像一面闪闪发光的镜子。烈日当头，连续奔走在田间地头，略带凉爽的微风拂面，吹散了审计组一天的疲劳。站在鱼塘围垱上，Z 科长环顾四周，发现周边都是农田，种植了一大片庄稼，长势喜人。具有丰富自然资源审计经验的他，眼睛不只盯着资金走向，更是保持天然的职业敏感度，对眼前的景象心生疑虑，为什么唯独这块地要用来养鱼而不是种田呢？ 这里的土地是不是原本和周边一样是肥沃的良田呢？ 产业扶贫项目里会不会也存在重大环境污染和资源毁损问题呢？
3 .顺藤摸瓜，理清脉络
带着疑惑，审计组调取了GOOGLE 高清卫星地图，查阅了历史影像资料，发现该地曾经种植过水稻。由于审计手段有限，为了明确该项目所在地块的属性，审计组联系了市自然资源局A 分局B 中心所，要求B 所携带综合执法平台手持GPS 设备，立刻来到现场配合审计调查。
经B 所执法人员现场定位，发现该占地约240 亩的鱼塘土地属性均为基本农田。审计组将自然资源部门提供的土地利用现状图与现场实际用地情况进行比对，根据《中华人民共和国土地管理法》第37 条“ 禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”的规定，基本做实了该项目违法占用基本农田挖塘养鱼的事实。
4 .拨开疑云，还原真相
主审小罗激动地说“240 亩基本农田被违法占用？！
连自然资源部门卫星照片执法都没有发现这个问题，真是不可思议啊。”
Z 科长皱了皱眉头，严肃地说“ 非法占用破坏基本农田5 亩以上就涉嫌触犯刑法，此事一定要慎重，咱们要进一步完善审计证据链，深入了解该地块土地利用情况，弄清问题产生的原因，再看下一步怎么定性处理。”
经过一番讨论，审计组决定找到当事人——Z 村时任村书记L 进行审计谈话。审计组先是在轻松的氛围中和L 书记聊了聊鱼塘里养了哪些品种的鱼， 贫困户享受的收益如何，问了该项目在村、乡、区分别进行了哪些申报审批、建设管理程序，各级政府及扶贫、自然资源、生态环境等职能部门是否实地勘察过项目用地和建设情况。当看到该项目立项申报审批表上仅有L村、B 乡、A 区扶贫办盖章， 听到L 书记答复自己压根不知道这块地是基本农田， 該村在申报和建设项目期间，B 乡政府和A 区扶贫办、区农业局等部门和分管农口的区委常委都来实地查看过， 没有人指出过该项目选址用地存在任何问题的时候， 审计组被相关部门在扶贫领域淡薄的用地意识深深震撼了。
通过交谈，审计组了解到2018 年1 月，为了打造产业扶贫项目，L 书记安排人员对基地田块之间的田埂及地势高的田块进行了平整，修建了鱼塘的围垱，鱼塘挖好以后村里就和养殖大户签订了为期9 年的承包合同，承包年租金为20 . 7 万元。
Z 村挖塘养鱼看起来似乎不存在破坏基本农田的主观故意，也没有用于扶贫项目以外的“ 非农”经营性活动，那么该地块以前是怎么利用的呢？为什么没有种植粮食作物呢？ 随后，审计组与B 乡乡长、市自然资源局A 分局B 中心所所长开展了谈话， 他们均称对于此地为基本农田的属性不知情， 也颇为无奈地解释了该项目所在地是低洼湖田，每年涨水季节都会被水淹没，如在立秋前退水，能抢种一季，如在立秋后退水，则无法耕种。由于老百姓在此种植水稻耕作效益太低，因此村民将低洼湖田转包给村里， 再由村里申报建设产业扶贫项目获取发包收入， 用来增加村集体和村民个人的经济收入。
根据“ 三个区分开来”的原则，该问题应视为基层干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误， 是地方产业扶贫项目探索性试验中的失误和错误，是为推动发展的无意过失，要和明知故犯的违纪违法行为、上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为、为谋取私利的违纪违法行为区分开来。至此，Z村水产品养殖基地违法占用基本农田的原委查清。
5 .提炼成果，推动整改
为了唤醒基层政府基本农田保护意识， 防止耕地“ 非粮化”，进一步稳定粮食生产，筑牢粮食安全底线，促进产业扶贫项目规范有序实施，助推脱贫攻坚提质增效，N 市审计局撰写了题为《产业扶贫项目中的违法用地行为不容忽视》的审计专报供市委市政府主要领导决策参考。专报中深入分析了该问题产生的主要原因一是产业扶贫项目推进的紧迫性与土地资源不足的现状，造成用地供需矛盾较为突出；
二是基层领导干部依法用地意识不强，对守住耕地保护红线、保护永久基本农田等认识不够，在扶贫项目选址申报、审批、建设实施等过程中未充分考虑用地的合法性；
三是自然资源等主管部门未认真履行违法用地查处工作职责，导致违法用地行为未得到及时制止，造成基本农田被非法占用。
专报中提出了B 乡要对违法占用的基本农田进行回填复耕，尽快恢复土地种植条件；
各县区要对产业扶贫项目的用地情况进行全面自查， 对于自查发现的违法用地行为及时进行纠正整改， 确保用地手续合法合规；
建立健全产业扶贫项目申报审批程序，提高扶贫项目决策的科学性；
切实强化自然资源等主管部门监督检查力度，准确掌握基本农田变化情况，确保违法用地行为早发现、早制止，早处置；
进一步完善产业扶贫用地政策等审计建议。
该专报得到了时任市长的重要批示， 被转办至市扶贫办和A 区人民政府，A 区人民政府责令B 乡限期整改到位。为了做好审计的“后半篇文章”，督促审计整改工作取得实效，经审计组现场核查和全程跟踪，该乡已终止承包合同，及时清除水产品，平整田亩，恢复水稻种植土地性质，同时确保水位50 公分以下，兼顾产业扶贫项目不流产，引进稻花鱼养殖项目。此外，A 区扶贫开发领导小组办公室也从中吸取教训， 在下一年度扶贫项目的申报审批中安排了自然资源、生态环境等部门共同参与项目实地勘察， 从源头上保障扶贫项目选址的合法性、科学性和规范性。通过加强对审计成果的总结提炼，N 市审计局生动诠释了审计在脱贫攻坚事业中“ 保驾护航者”的角色，为进一步推动扶贫审计整改落实到位、堵塞扶贫资金项目管理漏洞发挥了审计的建设性作用。
三、案例分析和启示
在扶贫审计中， 不仅要循着资金走向关注资金使用情况，还要综合评价项目建设实施成效，在延伸审计过程中，要始终保持严谨细致的工作作风，结合项目建设内容，从细微之处着手，善于观察周边环境，采用查阅资料、座谈交流、审计询问谈话等多种方式，了解项目的申报选址程序和用地审批程序， 将生态环境保护方面的法律法规贯彻落实情况与精准扶贫政策落实情况一并纳入审计监督范围。
在今后的乡村振兴审计中，要发散思维，灵活运用GPS、GOOGLE 卫星地图、土地利用现状图等各种矢量数据和工具，通过大数据审计、人工智能和内查外调，以点带面查出不同类型的问题， 拓展审计工作的广度和深度， 推动地方政府规范扶贫项目和乡村振兴项目用地行为，让各项工作成效真正获得群众认可，经得起实践和历史检验。
当然， 假如上述用于产业扶贫项目的基本农田存在严重损毁现象，我们必须采取如下措施：
一是需要对占用基本农田用于非农业建设的面积进行初步的认定；
二是与县级自然资源部门取得联系，要求其對Z 村非法占用基本农田的事实进行调查和确认；
三是根据原国土资源部《非法占用耕地造成种植条件严重毁坏认定办法》（征求意见稿）的规定，该水产品养殖基地项目非法占用耕地行为如涉嫌犯罪， 审计部门可先对基本农田耕作层遭受破坏的程度进行初步的判定， 再由市级自然资源部门对非法占用耕地造成种植条件严重毁坏的情况进行专业认定并按照相关规定依法作出处理。