谭 雯 玲
坐落于欧洲西北部的低地之国荷兰是当今世界最发达的国家之一。根据荷兰与欧盟统计局公布的数据，荷兰2021年度人均国内生产总值超过4.9万欧元，在欧盟成员国中排名第五，是欧盟平均水平的1.5倍。(1)Eurosta:“Main GDP aggregates per capita”,https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/NAMA_10_PC__custom_2700466/bookmark/table?lang=en&bookmarkId=e1deb62f-6b63-425c-b7ff-624ab1815bc5.2022-10-21。在这一领土面积不足我国0.043%大小(约4万平方公里)，人口不到2000万的蕞尔小国，曾上演过“围海造田”“盐碱地变花海”的生态奇观，也孕育出了人类文明史上举足轻重的制度与科技——例如，世界上第一个证券交易中心在其首都阿姆斯特丹(Amsterdam)成立，而在被视为现代工业信息化与智能化基础的集成电路领域，该国拥有当今世界上最先进的光刻机制造技术。(2)以位于荷兰费尔德霍芬的半导体设备制造商“阿斯麦公司”(ASML Holding N.V.)为例，该公司负责全世界超过60%的大规模集成电路的核心设备光刻机的制造。与此同时，它还是目前唯一有能力生产极紫外(EUV)光刻系统的企业。
早在十五至十六世纪，资本主义生产关系便在荷兰萌芽并发展壮大。在漫长的历史沉淀中，荷兰逐渐形成了较为完备的市场体制，为实现资源的高效配置、激发市场主体的创新潜能提供了相对成熟的制度性保障。而企业破产法作为市场退出机制的重要组成部分，正是荷兰践行“优胜劣汰”这一基本市场逻辑的关键。根据世界银行所颁布的《营商报告》，荷兰在“破产解决”(Resolving Insolvency)领域常年位居前列。其中2020年的数据显示，该国担保债权人的债权回收率高达90.1(美分/美元)，破产程序的平均耗时仅为1.1年。(3)The World Bank:“Doing Business”,https://archive.doingbusiness.org/en/data/exploreeconomies/netherlands#DB_ri.2022-10-21。与之相比，世界银行所公布的数据显示，同时期内我国担保债权人债权回收率为36.9(美分/美元)，破产程序平均耗时1.7年。上述现象的产生与荷兰破产立法的政策倾向密切相关——长期以来，维护债权人利益，尤其是提高债权人受偿率是其企业破产立法的首要宗旨，具有鲜明的“债权人友好型”特色。但进入19世纪末20世纪初，此种政策的正当性遭遇了规模空前的质疑与批判，世界各主要资本主义国家纷纷开始强化对债务人利益的保护。但这场史称破产法第二次改革运动的事件并未在当时的荷兰引起反响。(4)Nick Huls,“Consumer Bankruptcy:A Third Way between Autonomy and Paternalism in Private Law”,Erasmus Law Review,vol.3,no.1,2010.直至2007年全球性金融危机袭来，荷兰政府才首度尝试在政策层面引导本国企业开展庭外重整实践，而相关立法直至2020年末新冠疫情爆发后才得以完成与生效。
作为十三届全国人大常委会立法规划和2022年度立法工作计划的重要组成部分，我国《企业破产法》(修改)的工作正在有序推进，以应对改革开放以来经济社会在发展过程中所面临的新问题。此项工作离不开对域外先进经验的学习，以及对国际破产法立法潮流的重新审视。(5)李曙光：《论我国<企业破产法>修法的理念、原则与修改重点》，《中国法律评论》2021年第6期。此外，荷兰与我国经济往来密切，是我国在欧盟的第三大贸易与投资伙伴。因此，及时共享、更新荷兰企业破产法的知识与信息对于我国参与对荷经济活动的市场主体具有重大意义。以此为背景，本文以荷兰企业破产立法进路为研究对象，从当地社会文化、市场结构、所处的国际环境等要素切入，展示不同阶段的立法特征及其产生原因，以期为我国提供参考。以重大事件的发生作为时间节点，整个立法进程共分为三个阶段。阶段一始于荷兰本土破产制度的建立，并延续至2007年全球性金融危机爆发之际。该时期的荷兰企业破产法始终坚持债权人利益至上的立法政策，即使在第二次破产法改革运动的“冲击”下也未曾动摇。危机之后，荷兰企业破产立法的发展步入第二阶段，其核心特点在于，荷兰本国企业开始借鉴英国的经验，自发性地组织庭外重整活动。荷兰政府默许了此类行为，并两度推动议会完善相关立法，尽管均以失败告终。《内部重整计划确认法案》(Wet homologatie onderhands akkoord，以下简称“《重整法案》”)的出台则宣告了阶段三的开启，因为它标志着荷兰企业破产立法实现了由债权人友好向债务人友好的转变。
在研究立法政策的语境中，路径依赖(path-dependency)一词常被用于形容某法域由于长期坚持特定的立法政策，几乎完全保留相关法律的核心内容，仅偶尔对非核心部分进行修订的立法状态。该词生动地反映出了19世纪中期至21世纪初荷兰企业破产立法的演变特征。(6)Paolo Di Martino et al.,“Bankruptcy Laws Around Europe (1850-2015):Institutional Change and Institutional Features”,Enterprise & Society,vol.21,no.4,2020.直到第二次破产法改革运动到来之前，西方各国主要采用债权人友好型的立法政策，荷兰也不例外。该政策下的债权人，尤其是享有担保权的债权人被赋予了极高的法律地位，债务人的利益需求则往往被弱化甚至忽略。与之相对应地，改革后的企业破产法纷纷呈现出债务人友好型特征，主张在合理范围内限制债权人的权利，将最小化企业债务危机所带来的外部影响(例如失业潮、系统性金融危机等)作为立法的首要目标。(7)Philippe Froute,“Theoretical Foundation for a Debtor Friendly Bankruptcy Law in Favour of Creditor”,European Journal of Law and Economics,vol.24,no.3,2007.
一般认为，具有荷兰本土性的破产制度最早产生于荷兰联合王国时期(1815-1839)。在此之前，荷兰分别经历了古罗马帝国、法兰克王国与拿破仑王朝的统治，其施行的法律主要由外国统治者制定。1838年，时任荷兰国王的威廉一世颁布了《商法典》(Het handel wetboek)，并将当时仅适用于商事主体的破产规则整理于第三卷。该部分规定，仅债权人有权向法院提出破产申请。一旦被宣告破产，债务人即刻丧失对破产财产的占有、管理及处分的权利。此外，债务人通常还会面临人身性惩罚，包括被拘留或锒铛入狱。(8)Jêrõme Sgard,“Do Legal Origins Matter? The Case of Bankruptcy Laws in Europe 1808-1914”,European Review of Economic History,vol.10,no.3,2006.特别地，《1838商法典》在其前身《拿破仑商法典》的基础上作出了修订——“中止支付”(surseance van betaling)，这一存在于罗马法的破产制度被重新纳入荷兰破产法体系。(9)A.van Oven,“One Hundred and Fifty Years of Dutch Commercial Law”,Netherlands International Law Review,vol.30,no.2,2009.该制度允许债务人以向法院申请中止支付令的方式，请求暂停履行对无担保债权人的清偿义务。此举可以在一定程度上缓解债务人与债权人间的紧张关系，但考虑到担保债权人在此期间仍可随时在担保物价值范围内主张优先受偿，它实质上成为了担保债权人为争取债务人配合，并使自己能够提前介入破产程序进而获得对破产财产控制权的工具。(10)Dave De Ruysscher,“At the End,the Creditors Win:Pre-insolvency Proceedings in France,Belgium and the Netherlands (1807-c1910)”,Comparative Legal History,vol.6,no.2,2018.
在当时的社会环境中，债权人友好型政策的流行有其必然性。(11)Vanessa Finch & David Milman,Corporate Insolvency Law:Perspectives and Principles,Cambridge:Cambridge University Press,2009,p.29.一方面，由于人们对经济规律的认识不够深刻，尚未意识到独立于个人意志的周期性经济危机的客观存在，他们倾向于将破产原因全盘归咎于债务人的不诚信或重大过失，进而将破产等同于“不道德的事”甚至是犯罪。(12)Todd J.Zywicki,“The Past,Present and Future of Bankruptcy Law in America”,Michigan Law Reviewvol.101,no.6,2003.基于此，债务人往往被施以严厉的限制性措施甚至惩戒，以此去填补债权人受到的损失，或仅仅被用于满足其“为了惩罚而惩罚”的情绪需求。另一方面，在信息革命到来之前，信息的不对称性是导致市场主体融资意愿下降的重要原因。众所周知，只有在能够获得开展业务所需的资金的情况下，企业才有机会实现其盈利目的与社会价值。尽管企业的融资途径多种多样，通过信用实现贷款因其较低的成本与门槛，成为现代企业所依赖的主要融资方式。(13)Kayode Akintola,Creditor Treatment in Corporate Insolvency Law,Cheltenham:Edward Elgar Publishing,2020,p.8-10.而以波尔塔(Rafael La Porta)为代表的学者在相关研究中指出，有理由相信信用市场的规模与对债权人的保护力度之间存在正相关关系。(14)Rafael La Porta et al.,“Law and Finance”,Journal of Political Economy,vol.112,no.2,2004.该研究成果进一步固化了人们对当时所流行的债权人友好型企业破产法政策的认同感。因此，如何维持甚至提高市场主体对信用市场的信心是该时期企业破产法立法者所考虑的主要因素。
但进入19世纪末20世纪初，几轮金融危机的冲击让人们逐渐意识到，商业的失败并不必然因经营者的欺诈或过失所致——事实上，存在这样的经济周期，使经营者在该期间内极容易陷入财务困境。(15)Pierre-Cyrille Hautcoeur & Paolo Di Martino,“The Functioning of Bankruptcy Law and Practices in European Perspective (ca.1880-1913)”,Enterprise & Society,vol.14,no.3,2013.加之垄断资本主义的兴起，大型跨国企业如雨后春笋般快速生长，若此类企业因破产清算而终止存续，必定会滋生出一系列社会乃至国际关系问题。鉴于此，许多国家开始着手于对本国企业破产法的修改，不仅将破产主体区分为诚信与非诚信债务人，还为可能或已经发生破产原因但又有挽救价值的企业提供重获新生的制度保障。这一时期，荷兰也迎来了一部全新的破产法案以取缔《1838商法典》所确立的破产制度，即《1893破产法案》(De faillissementswet uit 1893)。
促使该新法产生的主要原因并非第二次破产法改革运动中“挽救企业”的思潮，而是荷兰本国所掀起的“民商合一”改革诉求，以及对《1838商法典》中冗杂、繁琐的破产规则的诟病与批判。现实是，《1893破产法案》并没有改变《1838商法典》中所确立的担保债权人的绝对优先受偿地位，也没有像当时绝大多数欧洲国家一样建立企业破产重整程序。根据该法案，被宣告破产的企业要么进入破产清算程序，要么向法院申请中止支付令。虽然在上述任一期间，主审法官还可以准许破产企业适用最长不超过两个月的冷静期，使包括担保债权人在内的全体债权人的求偿行为被中止，但冷静期结束后，担保债权人的求偿权即可恢复。(16)Reinout M.Wibier,“Dutch Corporate Insolvency Law:On the Brink of a Revolution?”International Insolvency Review,vol.17,no.3,2008.可见，《1893破产法案》仍延续了债权人利益优先的立法宗旨。在尔后的一百多年里，尽管《1893破产法案》经历了几次重要的修订与补充，债权人友好型的政策导向也始终未发生过根本性动摇。(17)历史上，《1893破产法案》经历过几次重要的修订与补充。按照时间先后顺序，主要包括1925年新增的准许债务人延长付款期限的条款、1998年补充的适用于自然人的破产程序、2002年添加的债务偿还安排制度和用于规范金融机构破产的规则，以及2019年问世的《现代化破产程序法案》(Wet modernisering faillissementsprocedure)等等。由于上述修法不属于本文重点讨论的内容，笔者将不予详述。
到21世纪初期，受周期性金融危机影响，荷兰企业及其股东、债权人等开始探索改善企业经营状况，避免企业因破产清算而走向终结的可行路径。尽管缺乏成文法依据，上述行为仍得到了荷兰政府及司法机关的默许，并直接加速了议会在企业破产重整领域的立法进程。但该阶段的努力并未彻底改变荷兰企业破产立法的债权人友好型特征，甚至逐渐背离了“拯救企业”的初心。尽管如此，作为荷兰实现企业破产立法转型的重要过渡期，其间所进行的实践活动在很大程度上为《重整法案》的成功问世提供了宝贵经验，其中最典型的即“预重整出售”(pre-pack sales)的引入和两部“企业重整法案”的立法尝试。
(一)预重整出售的引入与荷兰化
预重整出售最早产生于20世纪80年代中期的英国。该制度允许陷入债务危机的企业在进入法定管理程序(statutory administration procedure)之前达成系列协议，使得该企业的既有业务和工作岗位得到保留。(18)Vanessa Finch & David Milman,Corporate Insolvency Law:Perspectives and Principles,Cambridge:Cambridge University Press,2009,p.453.为实现该目的，双方通常在协议内约定的包括“债务人提供暂缓支付债务的期间”“赋予新出借人优先于旧出借人的受偿权”“债转股”等措施。(19)Dave De Ruysscher,“At the End,the Creditor Win:Pre-insolvency Proceedings in France,Belgium and the Netherlands (1807-c1910)”,Comparative Legal History,vol.6,no.2,2018.预重整出售的相关实践很快在英国流行。于债务人而言，由于其在预重整出售过程中无需中止经营活动，一旦有所盈利，其财务状况也会随之改善，甚至达到“起死回生”的效果；
于政府而言，企业的存续意味着大量就业岗位得以保留，进而避免失业潮的涌现，有利于维护社会稳定。(20)Peter Walton,“Pre-packin’ in the UK”,International Insolvency Review,vol.18,no.2,2009.至于债权人，考虑到英国企业的主要债权人通常为银行，预重整出售是否对银行具有足够的吸引力就显得格外重要。相比于其他类型的债权人，银行往往拥更便利高效的信息接触渠道，因此，它们更倾向于在法庭之外与债务人共同商议企业重整事宜——这不仅可以帮助其降低程序成本，还使其能够在选择合作对象和交易模式时拥有更大的自主权。(21)Pierre-Cyrille Hautcoeur & Paolo Di Martino,“The Functioning of Bankruptcy Law and Practices in European Perspective (ca.1880-1913)”,Enterprise & Society,vol.14,no.3,2013.
2007年全球性金融危机爆发后，荷兰企业开始自发性地探索预重整出售活动。尤其到了2012年，大量有关预重整出售的实践甚至司法案例开始在荷兰涌现，但却逐步背离了该制度在英国的司法语境下“给诚信企业第二次机会”的价值取向。受制于债权人利益优先的思想传统，在荷兰，申请预重整出售的债务人可以请求法院指派临时性管理人(beoogd curator)和临时性事务官 (beoogd rechter-commissaris) 参与对破产财产的管理与处分。(22)所谓临时性管理人与临时性事务官，其职能与《1893破产法案》中所列“管理人”及“事务官”基本无异，仅是履职的目的及被任命的阶段有所不同。根据《1893破产法案》的相关规定，在颁布破产令时，法院还应确定管理人与事务官的人选。其中，管理人可有多名，通常由律师担任，专门负责以债务人名义参与与破产财产有关的一切诉讼、破产财产的管理及处分工作等。至于事务官，法院仅能指派一名，且须由负责该破产案件的法院中的法官担任。事务官的主要职能为监督破产财产的管理和处分工作。此举意味着在被正式宣告破产前，债务人仍有可能部分甚至全部丧失对破产财产的管理及处分权，或至少被置于临时性管理人和临时性事务官的监管之下。此外，荷兰的担保债权人在该过程中仍然可以随时要求管理人就其担保权范围内的破产财产优先清偿。如此一来，荷兰的预重整出售制度实质上成为为债务人正式进入破产清算程序前的准备阶段——债务人在该阶段与管理人合作，以求更高效地出售破产财产，提高债权人的分配率与清算程序运行效率。而由于大多数预重整出售事务以不公开形式进行，该制度很快招致了荷兰理论界人士的批判。(23)Jan van Apeldoorn,“Pre-packs”,TvI,2012.https://www.windtlegal.com/media/files/publications/2014%20TvI%20-%20Pre-packs%20transparantie%20en%20verantwoording%20achteraf(1).pdf.2022-10-21。也有经济学家认为，预重整出售实质上扭曲了自由市场，对公平竞争原则造成了破坏。(24)Alexandra Kastrinou & Stef Vullings,“‘No Evil is Without Good’:A Comparative Analysis of Pre-pack Sales in the UK and the Netherlands”,International Insolvency Review,vol.27,no.3,2018.到2017年中期，与预重整出售有关的实践数量在荷兰呈现快速下降趋势。(25)Alexandra Kastrinou & Stef Vullings,“‘No Evil is Without Good’:A Comparative Analysis of Pre-pack Sales in the UK and the Netherlands”,International Insolvency Review,vol.27,no.3,2018.
不难看出，预重整出售在荷兰遭遇了与在英国截然不同的命运。除该制度本身存在的固有缺陷外，还应注意到在当时的荷兰并不存在长期推行预重整出售的市场基础。与英国不同，银行并非荷兰企业，尤其是在荷兰占据重要经济地位的中小型企业的主要债权人。(26)Karen van der Wiel et al.,“Dutch SME Bank Financing,from a European Perspective”, https://www.cpb.nl/sites/default/files/omnidownload/Policy%20Brief%20SME%2009072019_0.pdf.2022-10-21。实际上，绝大多数荷兰企业的资金来源主体是多样的，且由于相关主体对资金投入的占比并无太大的差异，所谓的“主要债权人”几乎不存在。(27)See Karen van der Wiel et al.,“Dutch SME Bank Financing,from a European Perspective”, https://www.cpb.nl/sites/default/files/omnidownload/Policy%20Brief%20SME%2009072019_0.pdf.2022-10-21。因此，对于面临较大信息不对称性的非银行类债权人而言，他们更倾向于参与又由法院主导的，更加公开、透明的司法程序。最后，即使同意进行庭外的预重整出售，此类债权人也往往会要求法院指派第三方进行监督,进而在一定程度上限缩了债务人的自主性。
(二)构建企业重整制度的立法尝试
构建企业破产重整制度的立法活动直到21世纪初才在荷兰启动。在此之前，相关讨论仅停留在理论层面，且往往涉及《1893破产法案》的存废问题。当时的荷兰学界普遍认为，支持引入企业破产重整制度意味着对废除《1893破产法案》持肯定态度，因为制定新的法案有利于对新旧制度进行系统性整合。(28)Reinout M.Wibier,“Dutch Corporate Insolvency Law:On the Brink of a Revolution?”International Insolvency Review,vol.17,no.3,2008.而反对引入该制度的观点通常与支持保留《1893破产法案》的逻辑一脉相承：首先，立法者应尽量避免让法律工作者去适应自己并不熟悉的法律文本；
(29)Reinout M.Wibier,“Dutch Corporate Insolvency Law:On the Brink of a Revolution?”International Insolvency Review,vol.17,no.3,2008.其次，在荷兰并不乏利用现有破产制度实现企业重整的成功实践——例如UPC、Versatel等重整案——这些案例证明利用既存的破产清算与中止支付程序亦可实现对企业债务危机的挽救；
而在缺乏足够实证研究的情况下便引入破产重整制度很可能会对经济造成负面影响。(30)Reinout M.Wibier,“Dutch Corporate Insolvency Law:On the Brink of a Revolution?”International Insolvency Review,vol.17,no.3,2008.而尔后荷兰的企业破产立法进程足以表明，在相当长的一段时间内，第二种声音始终占据上风。
2012年至2014年间，荷兰破产委员会依次制定了《企业连续性法案I》(Wet continuiteit ondernemingen I)与《企业连续性法案II》(Wet continuiteit ondernemingen II )，并提交议会审议。《企业连续性法案I》主要反映了预重整出售制度在荷兰的实践成果，并在此基础上明确该制度的核心功能，即帮助企业摆脱债务危机进而避免被破产清算。例如，该法案载明允许债务人在预重整出售阶段保留其对破产财产的管理及处分权，尽管此过程仍需由法院指定的临时管理人进行一定程度的监督。(31)Eurofound:“Netherlands:Rescue Procedures in Insolvency”,https://www.eurofound.europa.eu/observatories/emcc/erm/legislation/netherlands-rescue-procedures-in-insolvency.2022-10-21。此外，法院应尽快且彻底地审查预重整出售是否对债权人有利，且仅有在该行为对债权人有利时，相关方案才能被批准。(32)Eurofound:“Netherlands:Rescue Procedures in Insolvency”,https://www.eurofound.europa.eu/observatories/emcc/erm/legislation/netherlands-rescue-procedures-in-insolvency.2022-10-21。《企业连续性法案II》的规范内容则更接近于企业破产重整程序本身，基本参照了英国法中有关安排计划(scheme of arrangement)的规则设计。据此，重整计划一经批准即对全体债权人产生约束力，即使是担保债权人也无权拒绝履行。(33)Ruben Leeuwenburgh & Michiel Bindels,“Restructuring & Insolvency in Netherlands”,https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=63095802-77ce-414a-9e2a-2a9a0b272346.2022-10-21。该草案甚至允许通过重整计划修改债务人企业的章程、取消原股东的优先购买权等等。(34)Ruben Leeuwenburgh & Michiel Bindels,“Restructuring & Insolvency in Netherlands”,https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=63095802-77ce-414a-9e2a-2a9a0b272346.2022-10-21。然而，上述两部法案均被议会否决，其中一个导火索即欧盟法院审理的Smallsteps案。在该案中，欧盟法院认为预重整出售协议所涉及的企业员工事项必须受欧盟《2001/23号指令》第3条和第4条的约束。(35)Fededrik De Leo,“The ECJ in “Estro/Smallsteps”:the End of Pre-packs as We Know?”https://www.law.ox.ac.uk/business-law-blog/blog/2017/07/ecj-estrosmallstep-end-pre-packs-we-know-them.2022-10-21。在荷兰的企业破产法学者及立法者们看来，这一判决结果增加了预重整出售在荷兰运行的不确定性，并极可能损害债权人的利益。(36)Fededrik De Leo,“The ECJ in “Estro/Smallsteps”:the End of Pre-packs as We Know?”https://www.law.ox.ac.uk/business-law-blog/blog/2017/07/ecj-estrosmallstep-end-pre-packs-we-know-them.2022-10-21。
毫不意外地，《企业连续性法案I》与《企业连续性法案II》双双夭折。除前文已经提及的信用市场结构问题，社会观念亦是影响荷兰是否能够顺利完成企业破产立法政策转型的重要因素之一。作为拥有悠久海洋文明历史的国家，重商文化根植于荷兰社会的诸多层面，其中便包括对该国立法政策的塑造。首先，重商文化要求立法者充分尊重商人间的意思自治。在商人们频繁的交往中，不少就行为规范问题所凝聚的共识被载入契约，形成所谓标准条款和合同格式(standard terms and contract forms)；
而部分未以成文方式呈现的内容则被商事习惯法所吸收。(37)A.van Owen,“One Hundred and Fifty Years of Dutch Commercial Law”,Netherlands International Law Review,vol.30,no.2,2009.因此，在缺乏足够强的理由时，在合同中被确认的权利义务关系不应被合同方之外的主体任意改变。顺应该逻辑，若在缔结合同时即确定了债权人所享有的担保权，即使债务人被宣告破产，该权利也不应被削减，否则就是对契约自由精神的破坏——尽管有观点认为，破产制度可以作为对担保债权人与无担保债权人之间利益再分配的一种手段，但长久以来，包括荷兰在内的大部分欧洲国家的主流思想都认为，此功能通过税收政策实现即可，无需破产法的参与。(38)Kayode Akintola,Creditor Treatment in Corporate Insolvency Law,Cheltenham: Edward Elgar Publishing,2020,p.66-67.其次，重商文化往往意味着对高风险商业行为的高容忍度甚至鼓励。(39)Kun Fu et al.,“Productive Entrepreneurship and the Effectiveness of Insolvency Legislation:A Cross-Country Study”,Small Business Economy,vol.54,no.2,2020.受此影响，人们普遍认为企业失败是极其正常的现象，不应被过度干预。在此基础上，不乏有理论去论证对债务人较为严苛的破产法是如何在促进商业竞争、加快产业结构转型升级等方面发挥积极作用，甚至有助于提升企业管理水平(better management)的。(40)Philippe Froute,“Theoretical Foundation for a Debtor Friendly Bankruptcy Law in Favour of Creditor”,European Journal of Law and Economics,vol.24,no.3,2007.因此，在扎根于重商文化的社会看来，“增强人们创业意愿的最佳方式即降低其被清算退市的难度”。(41)The Economist:“Making a success of failure:America’s enlightened treatment of bankrupt firms remains a model to the world”,https://www.economist.com/business/2010/01/07/making-a-success-of-failure.2022-10-21。而在缺乏足够强的理由时，上述观念很难被扭转。
受21世纪初全球性金融性危机的影响，企业及其利害关系人开始自发性地选择预重整出售等庭外重整措施，以维系其存续状态，避免被破产清算，即使上述行为在当时的荷兰尚缺乏明确的法律依据。在此期间，荷兰立法者们曾两度尝试制定关于法院主导下企业破产重整程序的法律，但均宣告失败。直到2019年7月5日，荷兰司法部才将《重整法案》草案提交议会审议。而新冠疫情的爆发直接加速了该法案的审议进程，并成为其顺利过会的重要“催化剂”。2021年1月1日，《重整法案》正式生效，标志着荷兰正式实现企业破产立法政策的转型。围绕《重整法案》，本章将评析其产生的主要原因及制度亮点；
特别地，该法在实践中，尤其是应对新冠疫情时所发挥的功能也将得到重点讨论。
(一)制定《重整法案》的动因探析
长久以来，由于其既有制度整体运作良好，再加之重商主义的文化导向，荷兰一直缺乏足够的动机在破产立法政策上做出改变。但关于采用债务人友好型破产法模式的现实压力从未真正消弭。事实上，随着生产力的发展和道德理念的进步，债权人友好型理论的弊端愈发明显。这不仅因为对债权人利益的偏向始终无法在公平原则的语境下被正当化，还在于对债权人的过度保护往往会适得其反：一方面，市场主体通过信用进行融资的意愿将被降低，随之而来的即信用市场的萎缩；
另一方面，若在清算条件不成熟时便强制企业破产，例如出现次级市场的收缩或因信息不对称导致债权以不合理价格被出售等情形，将对经济造成更大破坏。(42)Andrei Shleifer & Robert W.Vishny,“Liquidation Values and Debt Capacity:A Market Equilibrium Approach”,The Journal of Finance,vol.47,no.4,1992.在此背景下，越来越多的学者认为破产法不应只是债务人在陷入债务危机时被动采用的“最终措施”，其更优的定位应该是成为债务人主动求变时可以选择的一种“商业与策略性决策”(a business and strategic decision)。(43)Todd J.Zywicki,“The Past,Present and Future of Bankruptcy Law in America”,Michigan Law Review,vol.101,no.6,2003.
这一趋势在全球化的背景下更显势不可挡。鉴于资本、劳务等生产要素正在进行频繁的跨境流动，几乎没有任何国家可以像其历史上曾经做到过的那样，无需过多考虑世界主要国家，尤其是其盟友和重要贸易伙伴的立法动向。现实的情况是，破产制度正朝向全球性趋同(global convergence)的方向发展——详言之，原本为债务人友好型的立法开始增强对债权人的保护力度，而以债权人友好型政策为主导的国家则在逐步减少对债务人的限制。(44)Todd J.Zywicki,“The Past,Present and Future of Bankruptcy Law in America”,Michigan Law Review,vol.101,no.6,2003.以欧盟为例，其绝大部分成员国早期的破产制度都旗帜鲜明地侧重于对债权人利益的保护。但自2007年全球性金融危机以来，欧盟一直致力于鼓励其成员国增设企业重整制度，构建债务人友好型的破产法体系的工作。2014年12月12日，欧盟理事会颁布了题为《欧洲对待企业破产的新路径》(Recommendation of 12 March 2014 on a New Approach to Business Failure and Insolvency)的规范性文件，强调了企业重整制度对于欧盟市场可持续发展的重要价值。该文件虽然对欧盟成员国不产生法律约束力，但其存在本身足以彰显欧盟各国就企业破产立法政策的未来走向问题已经达成了基本共识，释放了重要的政治信号。紧接着，用以规范欧盟域内预重整活动的《关于破产程序的第2015/848号条例》(Regulation (EU) 2015/848 of the European Parliament and of the Council of 20 May 2015 on Insolvency Proceedings)在2015年5月20日问世。根据欧盟法，条例类的法律文件一经生效便对所有欧盟成员国产生法律效力(作出保留的除外)。因此，该条例将成为欧盟成员国之间开展预重整出售的主要法律依据。而2019年6月20日通过的《关于预防性重组框架的第2019/1023号指令》(Directive (EU) 2019/1023 of the European Parliament and of the Council of 20 June 2019 on Preventive Restructuring Frameworks)进一步表明了欧盟在其境内建立最低限度的统一的预防性企业重组法律框架的决心。作为欧盟成员国之一的荷兰，其不仅有法律上的义务对上述立法文件或倡议做出回应，还必须充分考量其背后的政治意涵。
(二)《重整法案》的主要制度亮点
《重整法案》的出台令荷兰社会各界倍受鼓舞。在他们看来，这一建立在本国案例法基础之上，兼容美国《破产法典》第十一章(Title 11 of the United States Bankruptcy Code)和英国安排计划中重要规则的法案甚至具备了在破产重整制度领域引领世界的潜能。(45)“The Act on the Confirmation of Private Plan”,https://www.resor.nl/wp-content/uploads/2020/03/WHOA_ENG.pdf.2022-10-21。受篇幅所限，本部分仅讨论《重整法案》中的主要制度亮点。
1.建立了相对完备的“重整专家”制度
“重整专家”，顾名思义指擅长对陷入危机的企业提供商业策略，进行债务重组的专业人士。此概念并非荷兰首创，但荷兰却通过《重整法案》为此类人员制定了较为全面、详细的规则。
其一，《重整法案》明确了行使重整专家任命权的主体范围，包括债务人、债权人，股东与工会。(46)Faillissementswetartikel 371.1.其中，除债务人以外，其他三类主体在行使该权利时均应获得超过二分之一多数票的支持。此外，考虑到中小企业对其所有者人力资本价值的高度依赖，立法还特别要求在面对中小企业型债务人时，重整专家的任命必须首先经过该企业所有者的同意。(47)Faillissementswetartikel 381.1 & 381.2.
其二，与普通的“征询制度”不同，重整专家的职能并非仅限于对债务人企业是否有必要进行重整提供专业判断，还要延伸至对重整计划的准备、起草与制定。在此期间，重整专家有权要求债务人、股东、董事乃至公司职员提供任何其认为对履行上述职权有必要的文件与信息，甚至可以请求合同相对方修改或者终止尚未履行完毕的合同。(48)Faillissementswetartikel 371.6.但自始至终，对破产财产的管理与处分权将由债务人保有，重整专家不得对此进行干涉。相应地，《重整法案》明确要求重整专家在履职过程中做到“高效”“公正”与“独立”。(49)Faillissementswetartikel 373.1.至于上述三个词汇的具体意涵，将留由法官在未来的司法实践中，根据个案情况来加以丰富。
其三，《重整法案》针对重整专家制定了较为详细的薪资规则。重整专家薪资的决定权由法院行使，但法院仅能设定该薪资的最高额度。在案件发展过程中，该限额原则上只能增加，不能减少，具体的增加幅度仍由法院决定。(50)Faillissementswetartikel 373.10.此外，法院还可以要求对薪资提供担保或者提前支付。(51)Faillissementswetartikel 373.10.至于薪资的分担，立法遵循“谁提议谁分担”的原则。值得注意的是，在债权人或股东发出提议的情况下，可能会存在投“反对票”的主体，对于这部分主体，其仍有义务按照人数比例来承担重整专家的薪资。(52)Faillissementswetartikel 373.10.
2.对“最大化灵活性”原则的多维度呈现
作为《重整法案》制度框架下的基础性原则之一，“最大化灵活性”原则(principle of maximum flexibility)强调在合理范围内尽可能多地赋予各方主体自由选择的空间。首先是允许债务人灵活选择重整程序的开展形式。例如，债务人有权选择以公开或者非公开形式推进重整程序，但整个过程必须置于法院所指定的观察员(waarnemers)的监督之下。(53)Faillissementswetartikel 380.1.其次，关于重整计划应当包含哪些内容，《重整法案》并未作出强制性规定，而主要由各利害关系人自行协商决定，只要其所达成的协商意见不会影响劳动合同项下债务人所承担的义务。(54)Faillissementswetartikel 369.4.
特别地，“最大化灵活性原则”在重整计划的表决规则中也有所体现。《重整法案》吸收了美国法所确立的分组表决与强裁(cram down)规则。所谓“分组表决”，是指将此次破产重整所涉及的利害关系人按照其既有权利和因重整计划可能产生的新权利的相似程度划分为不同组别，破产计划分别且独立地在各组别内进行表决。一旦某组获得占出席会议的有投票权的组员三分之二以上支持的，重整计划视为在该组内通过。(55)Faillissementswetartikel 381.7&381.8.而只要有至少一个组别通过重整计划，强裁规则即适用，重整计划对全体享有投票的主体发生效力。至于未通过重整计划的组别内成员，他们被赋予“二选一”的权利：要么按照重整计划中的约定，要么依循企业被进行破产清算后他们可能期待的利益中得到分配。(56)Faillissementswetartikel 384.4.如此一来，债权人可以根据最有利于自己的方式进行选择。
(三)新冠疫情下《重整法案》的功能发挥
《重整法案》的施行正值新冠肺炎疫情在荷兰迅速蔓延之际。自2020年2月27日荷兰官方通报本国第一例新冠确诊病例以来，疫情已经对当地经济带来了巨大冲击。据经济合作与发展组织统计，2020年度荷兰的国内生产总值较往年下降了3.7%，且近两年内仍难以恢复至疫情前水平。(57)OECD:“The Netherlands:use the recovery from COVID-19 to address long-term challenges”,https://www.oecd.org/newsroom/the-netherlands-use-the-recovery-from-covid-19-to-address-long-term-challenges.htm.2022-10-21。为挽救濒临破产的企业，重振投资者与消费者对市场的信心，荷兰政府颁布了诸多危机应对措施。起初，这些措施主要以财政补助的形式呈现，例如针对因新冠疫情资金周转困难的创新性中小型企业，政府专项拨款300万欧元，为其建立低利率(年利率3%)的过渡性贷款基金(Corona-overbruggingslening)。(58)Regionale Ontwikkelings Maatschappijen:“Corona-Overbruggingslening”,https://www.rom-nederland.nl/en/corona-bridging-loan/.2022-10-21。此外，因疫情下人员流失所造成的损失，企业可以向政府申请补助，以覆盖其三个月的固定成本支出(Tegemoetkoming vaste lasten)。(59)The Government of the Netherlands:“Corona:Reimbursement Fixed Costs (TVL)”,https://business.gov.nl/subsidy/corona-reimbursement-fixed-costs-smes/.2022-10-21。但政策制定者们很快意识到，对因疫情陷入资金周转困境，但实际上仍具备较高经济与社会价值的企业而言，上述措施并不足以帮助其渡过难关：一方面，并非所有企业都符合财政补助条件；
另一方面，即使是符合条件的企业，资金的到位或许能够为其解决燃眉之急，但有关如何实现债权人收益最大化、如何保证资源配置的高效性等问题的解决，已经远超宏观调控措施的功能范畴。
为更有效地帮助企业在此特殊时期渡过难关，如何充分发挥企业破产制度的独特优势成为荷兰的政策制定者们不得不去回应的重要问题。首先自然是要充分利用已经生效的《重整法案》。以Jurlights B.V.及其母公司Jurlights Holding B.V.(以下简称“Jurlights”)的重整实践为例。Jurlights是国际市场上重要的视听类技术产品的生产商、供应商与创新者，但疫情爆发后不久，其对外负债数额在短短两周之内便累计五十万欧元。2020年中旬，Jurlights 及其股东、债权人等制定了重整计划。但由于此时《重整法案》尚未生效，无法适用分组投票及强裁规则，该计划最终因多数债权人否决而被弃用。(60)Koen Duringer:“The Dutch Scheme is tested and works”,https://www.nortonrosefulbright.com/en/knowledge/publications/127628e0/dutch.2022-10-21。《重整法案》生效后，Jurlights得以将债权人分为三类，分别为担保债权人、荷兰税务机关及无担保债权人，并推行分组表决。(61)N.André de la Porte et al.,“Legal Alert:First rulings on the new Dutch Restructuring Act”,http://www.wlp-law.com/news/legal-alert-firstruling-whoa/.2022-10-21。该提案包含若干有助于改善企业债务状况的措施，并对债权人可以得到受偿的数额占总债权的百分比予以了确认。不仅如此，在充分听取重整专家的专业意见后，某主要债权人基于重整计划中对Jurlights商业前景的评估，决定为其提供约三十五万欧元的贷款。(62)N.André de la Porte et al.,“Legal Alert:First rulings on the new Dutch Restructuring Act”,http://www.wlp-law.com/news/legal-alert-firstruling-whoa/.2022-10-21。该计划最终获得全组赞成，并在六个月之内履行完毕。(63)Job van Hoff et al.,“The Dutch scheme - highlights of the 10 judgments rendered to date”,https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=e7d30040-7f95-47d4-b8d7-4ab682c0969d.2022-10-21。可见，通过分组表决、强裁等规则的介入，债务人在破产程序中享有了更多的话语权与谈判筹码，改变了过去主要依靠债权人意愿来决定企业“生死”的局面。
其次，随着经济环境的变动，法院在审查破产原因时，应适用不同于过去的标准与规则。受疫情影响，股东和债权人往往无法合理评估企业的真实营业状况与发展前景，且企业的价值也会因各种不确定性因素发生难以预估的波动。(64)Stephan Madaus & F.Javier Arias,“Emergency COVID-19 Legislation in the Area of Insolvency and Restructuring Law”,Emergency COVID-19 Insolvency-related,2020.为降低此种现象对企业的不利影响，2020年12月16日，荷兰议会紧急颁布了一部专门适用于受新冠疫情影响而陷入债务危机的企业的临时法案，即《COVID-19临时性法案》(Tijdelijke wet COVID-19)(以下简称《新冠法案》)。该法案在第二章中规定，被申请破产的企业有权请求法院同意延长其破产宣告期限，或者暂停债权人的债权主张。为此，该企业仅需要提供初步证据，以证明下列情形的存在：(1)其无法履行支付义务的原因是因为其暂时缺乏流动资金；
(2)缺乏流动性资金的情况主要是疫情造成的，或与政府因疫情防控所采取的系列措施有关；
(3)在疫情大流行或政府采取相关防控措施之前，其财务状况尚且良好；
(4)其从事的业务具备盈利能力与前景；
(5)申请债务人破产的债权人没有实质上或不合理地受到中止债务支付的损害。(65)Wet op het Tijdelijke wet COVID-19 Justitie en Veiligheid,https://wetten.overheid.nl/BWBR0043413/2020-12-17.2022-10-21。以上规则同样适用于享有担保权的债权人。如此一来，通过司法权力的干预，法院对有初步证据表明其债务危机直接源于新冠疫情或政府所采用的疫情应对措施的企业进行“破产阻断”，为其争取到了宝贵的调整与恢复时间。此外，对于影响债务人企业正常经营活动的执行措施，法院也有权宣布暂停。
通过对债权人权利的适当限制，充分解构债务人在非常态下所面临的经济困境，《重整法案》与《新冠法案》有效缓解了新冠疫情对荷兰造成的经济冲击，避免了企业破产潮的涌现。据荷兰中央统计局所提供的数据，荷兰在2021年创下了自1990年以来的最低破产数量，在2021年全年，仅有1536家公司申请破产，比2020年下浮了43%，而这一数据还将持续下降。(66)CBS:“Historically low number of bankruptcies in 2021”,https://www.cbs.nl/en-gb/news/2022/02/historically-low-number-of-bankruptcies-in-2021.2022-10-21。
(一)凸显企业破产法在非常态经济形势下的“压舱石”价值
“压舱石”原本为船舶业术语，指空船状态下，为避免船舶倾覆而用以稳定其重心的石头。在社会科学的语境中，该词通常被用以指代某项在缓解矛盾，稳定局势等方面发挥基础性作用的政策或制度。当前，我国正处于“百年未有之大变局”。面对全球化与逆全球化两股势力的交织与对抗，加之持续不断的新冠疫情冲击，各市场主体不得不面对更具突发性、聚集性且日趋复杂的市场风险。据统计，我国各地法院于2020年共接收19531件次的破产申请，较2019年的10868件次有较大增幅。(67)中华人民共和国最高人民法院公告网：《2019年全国法院司法统计公告》,http://gongbao.court.gov.cn/Details/fcadfe71e8d5a54acd8f840f768e65.html，2022-10-21以及《2020年全国法院司法统计公告》，http://gongbao.court.gov.cn/Details/0bce90201fd48b967ac863bd2 9059b.html，2022-10-21。进入2021年，尽管数据较有所回落，但依旧处于高位。(68)江西破产重整管理人网：《2021全国破产案件大数据报告》,http://jxglr.cncourt.org/public/detail.php?id=390，2022-10-21。且可以合理地预见，此种状态在未来仍有较大可能性持续。因此，如何应对非常态经济形势所带来的挑战，做好充足准备以服务于常态化疫情防控与全面恢复经济社会秩序的工作，稳定市场主体信心，进一步优化营商环境，是我国决策者们当下所面临的首要难题。(69)郁琳&樊星：《常态化疫情防控中破产审判的法律适用问题》，《法律适用》2020年第15期。
笔者认为，荷兰政府在应对新冠疫情危机时所采用的“以企业破产法为主，货币与财政政策为辅”的策略值得我国借鉴。借用货币政策、财政支付等宏观调控手段以解决特殊事件(例如金融危机、突发公共卫生事件、武装冲突等)所引发的经济社会问题是各国政府的惯常做法，且通常较容易实现。于企业而言，此类措施能够迅速舒缓其债务压力，但它们往往具有一刀切的特点，无法依据不同企业的特殊情况进行精准、流动性的投放。(70)王佐发：《“市场主体友好型”破产法：理论反思与制度构建》，《中国政法大学学报》2021年第4期。不仅如此，资金的注入或许可以短暂地减轻企业的负担，但并不能真正地消灭债务，甚至可能进一步加重企业的债务积压。(71)Robert K.Rasmussen,“Covid-19 Debt and Bankruptcy Infrastructure”,Yale Law Journal Forum,vol.131,2021-2022.而破产法作为一种微观调控机制，通过缜密的规则设计，为具体而非抽象的债务人及其债权人、股东、职工等利害关系人提供平等沟通与协商的平台，使市场资源的配置得以更加精准。基于上述认识，荷兰政府积极推进《重整法案》的出台与实施，并辅之以临时性法案《新冠法案》，更准确地识别有拯救价值的困难企业，避免了大规模的清算解散与失业潮的涌现。
反观我国，新冠疫情爆发后不久，最高人民法院(以下简称“最高院”)迅速做出反应，印发了《关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见(二)》(以下简称“《指导意见(二)》”)的通知，其中第三部分便聚焦于企业破产案件的审理问题。该部分共七个条文，大致围绕“鼓励协商，避免清算”“结合疫情特殊情况审慎判断破产原因”“执行与破产程序的衔接”“特定期限的延长”“发挥共益债务的融资功能”“推进信息化手段在破产程序中的适用”等方面展开规范，对人民法院依法审理企业破产类案件具有重要的指导意义。(72)中华人民共和国最高人民法院：《关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见(二)》法发〔2020〕17号。可见，我国已初步形成了通过企业破产法去应对非常态经济形势的意识。但总体而言，《指导意见(二)》多以原则性的描述为主，缺乏一些具体的、可操作的标准和规则。此外，“意见”中所提到的“预重整”“庭外调解”“庭外重整”等制度尚缺乏统一且明确的规范指引，因此在实践中很难得到真正落实。鉴于此，在临时性的意见或解释的基础上，我国应加快形成更具体系性的立法文件，确保企业破产法在应对非常态经济形势的基础性功能落到实处。
(二)构建多元的企业破产程序
破产制度根植于市场经济理论。因此，我国《企业破产法》的改革应始终坚持“以市场为导向”。笔者认为，“以市场为导向” 意味着立法者应赋予市场主体更多的自主选择权。具体而言，立法者应为市场主体提供多元的程序选项，使其拥有足够大的空间去做出最符合自身利益的选择。
在破产程序的设计上，荷兰企业破产法格外重视程序类型的多样性。荷兰《1893破产法》中明文规定的企业破产程序类型共七类，分别为“清算”“中止支付”“冷静期”“和解”“重整”与“预重整”。与之相比，我国《企业破产法》所确立的程序类型较为单调，仅包括“清算”“和解”与“重整”三类，无法有效回应破产程序参与者复杂多变的利益需求。对我国破产法的改革，除了对既有的制度进行补充、修改外，构建原法中没有的新制度同样具备重大意义。具体到企业破产领域，有关增设“预重整”的呼声最高。根据我国学者王欣新的定义，预重整由当事人自行主导、协商，不受司法与行政力量的干预。(73)王欣新：《破产法修改中的新制度建设》，《法治研究》2022年第4期。但与此同时，它也区别于当事人无序的庭外重组，需要接受明确的法律规则指引。(74)王欣新：《破产法修改中的新制度建设》，《法治研究》2022年第4期。在颁布《重整法案》以前，荷兰立法者曾尝试通过制定《企业连续性法案I》将过往实践中各企业进行庭外重组时遵循的行为模式加以规则化，但并未得到议会的批准。《重整法案》则改用另一种模式，只针对庭外重组完成后法院的审查与批准工作制定规则，放弃了对庭外重组阶段的活动进行具体的规范指引。此种模式能够更大限度地保护当事人的自主性，也更能灵活地适应实践中不断发生变化的商事行为模式。至于荷兰企业破产法中较为独特的“中止支付”与“冷静期”制度，其在性质上均属于债务人请求法院中止债权人行使债权的临时性保护手段。(75)两者的主要区别在于，“中止支付”的适用对象仅包括非担保债权人，但“冷静期”中担保债权人实现担保债权的权利也将被暂停行使。债务人仅需提供初步证据即可要求法院启动上述程序，以此换取更多的调整时间与谈判空间。于我国在立法上如何进一步完善对债务人利益的保护而言，此种制度设计亦具有参考意义。
最后，在破产程序具体的形式上，荷兰立法者也给予了当事人较为多样的选择。其一是对破产程序化繁为简的选择。于债权债务关系相对简单的主体而言，繁琐的程序不仅提高了其程序成本，还可能加剧其资产的贬值。(76)张亚楠：《完善我国破产保护制度的若干思考》，《政治与法律》2015年第2期。不仅如此，过于复杂的程序设计也会导致社会与司法资源的浪费，加重破产案件当事人的金钱与时间成本负担。但现阶段，我国未就简易程序的形式与适用标准进行规定，是立法上急待解决的问题。对此，荷兰采用了一套“混合式”判断标准：①规定了采用简易程序的“法定情形”，即“法院在初步审查时发现破产财产不足以全部或部分用于清偿非优先债权”；
②赋予了管理人较大的自由裁量权，允许其根据案件的实际情况自行判断是否适用简易程序。(77)Faillissementswet artikel 137a & 328a.其二是允许当事人对破产程序是否公开化进行选择。此项规则主要应用于破产重整领域，尤其在预重整过程中，其主要目的是对当事人的商业秘密等正当利益提供最大限度的保护，进而也会提高当事人启动或参与破产重整程序的积极性。
(三)引入重整专家制度
作为我国企业破产法体系中较为突出的薄弱环节，重整制度无疑是未来立法改革的重点。企业重整是一项专业性很强的工作，从对困境企业是否具备拯救价值进行识别，到制定、执行缜密可行的重整计划，无不需要以丰富的金融知识与商事经验作为基础。但现实情况往往是，法官作为法律的解释者与适用者，其不尽然具备上述专业能力；
而债务人及其债权人、股东等主体从各自私利出发，也未必能够对目标企业未来的发展前景作出相对中立、客观的判断。
为弥补上述角色的固有缺陷，我国立法者可以考虑效仿荷兰建立重整专家制度。区别于一般意义上的征询，重整专家不仅要对困境企业是否值得被拯救作出判断，还应参与到重整计划的商议、起草，甚至执行过程之中，进而更好地提升重整的质量。至于符合何种资质的人群适宜成为重整专家，根据荷兰的经验，这主要包括拥有丰富商事谈判经验的律师、相关领域的学者，以及专业从事企业破产重整业务的私人公司或合伙企业。另外，应特别指出，现阶段我国的立法不宜完全照搬荷兰《重整法案》中有关重整专家职权范围的规则。这主要是因为，与荷兰相比，我国各行业的执业规范与监督体系发展尚不成熟，在制度层面仍存在不少漏洞。如果立法者在配套制度尚不完善的情况下便贸然赋予重整专家较大的权限，极有可能会激发重整专家与其他各利害关系人间的矛盾，进而影响重整程序的运行效率。因此，若我国立法决定引入重整专家制度，可以将重整专家的职能范围严格限缩在重整价值判断、重整计划的起草与制定领域，而原本为管理人享有的权利，则仍由其继续行使。
进入21世纪，国际社会在趋同与分裂中迎来了更多且更复杂的不安定因素，全球经济陷入持续低迷。即使是曾经独树一帜，仅通过破产清算与和解就能维系市场退出机制良好运行的荷兰，也不得不去重新审视重整及其相关配套制度所具备的独特的社会与经济价值。《重整法案》的诞生为荷兰迎来了法院主导下的企业重整制度，标志着荷兰企业破产法彻底实现了由债权人友好向债务人友好的转型，在荷兰破产法史上具备里程碑式的意义。回顾荷兰企业破产立法的发展进路，我们不难发现，其中既有过对世界主流的拒绝，也有过迎合与借鉴，但归根结底，无论做出何种选择，决策者们都应当充分考虑本国历史、文化、国民经济以及经济发展状况，给出最符合自身利益需求的解决方案。(78)Gerard McCormark et al.,European Insolvency Law,Cheltenham:Edward Elgar Publishing,2017,p.229.
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