温恒国，唐浩杰
(黑龙江大学 法学院，黑龙江 哈尔滨 150080)
所谓应急状态，是一个能力本位概念。当面对突然发生的，严重危害国家安全与社会稳定的事件，以国家与社会的能力尚不能与这一突发事件的应对需求相匹配，此时就进入到应急状态。能力与需求的匹配程度越低，应急状态的等级也就越高。[1]为了让国家与社会的突发事件应对能力尽可能在短时间内实现较大的提升，就需要依靠应急管理制度。应急管理制度分为应急治理机制和应急法律体系。在将“应急目的”转化为策略表达与治理实践的过程中，应急治理机制一直承载着重要作用；
而应急法律体系因其能有效配合治理机制，实现依法治理目标，契合突发事件应对需求而成为我国特色应急管理制度的重要构成，并在此次新冠疫情的应对中得到了充分应用。我国应急法律体系始建于本世纪初，是对SARS疫情爆发的回应，完善于对每次突发事件应对经验的累积之中。回顾近二十年来我国应对各类突发事件的过程，必然有行政执法积极参与其中，而作为行政执法最常见且重要的行为方式之一的行政处罚，更是突发事件应对中不可或缺的部分。当其他手段规制应急状态下非理性行为所不能时，通常仰仗于行政处罚的强制性作用在突发事件中恢复并维持正常的社会秩序。在《突发事件应对法》《传染病防治法》《防洪法》等以突发事件应对为调整对象的法律法规中，基本都有关于行政处罚的规定。
然而，与正常状态相比，应急状态下的行政处罚具有特殊制度功能。为了使突发事件产生的危害尽快得以消除，行政处罚在应急实践中往往被赋予更为宽泛的自由裁量权，甚至被允许在没有明确授权的情况下突破常规法律规定，呈现出明显的扩张趋势。这种扩张似乎是应对复杂且持续变化的突发事件的现实要求。但若让其无限制地进行扩张，不仅会使相对人权益受到无谓损害，也有违背行政法治基本原则之嫌。因此，有必要对应急状态下具有扩张属性的行政处罚权作出一定规制，以防止其在实践中的失序。本文将在梳理现今我国应急状态下行政处罚实践样态、分析其权力扩张动因与存在何种风险的基础上，找寻一条应急状态下行政处罚实施的规范路径，以求实现行政处罚权既能在法治范围内运行，又能满足应急需要之理想结果。
由于应急状态下行政处罚的实践异常丰富，若将其完整、全面的予以揭示既不现实也无意义。故而将以在应急状态下最为主要且活跃的处罚政策和处罚立法两个方面的实践为切入点进行梳理。
(一)处罚政策的实践：从快从重处罚
面对不同的突发事件与应急形势，包括行政机关在内的各方应急主体承载的中心任务不尽相同，如在突发公共卫生事件以救助患者与阻断传染为首要任务，在自然灾害应急中则是抢险救灾和安置恢复。实现这些任务的基础要求就是需要一个稳定的社会状态，而突发事件中各类违法行为的发生无疑会对该要求的实现造成阻碍。此时行政机关通过加速出台一些应急行政处罚政策惩处违法行为以实现对社会秩序的维护是应急治理的必然要求。鉴于在SARS与新冠疫情期间各类违法行为最为频发，且有较多公开可查的政策文件对如何实施行政处罚作出了规定，因此，笔者以突发公共卫生事件应对为例，对疫情防控中的行政处罚政策实践进行了归纳统计，概况如下(见表1)：
表1疫情防控中行政处罚政策的实践表现
上述归纳表明，疫情防控期间各省不同行政机关通过将应急公共目标转化为行政处罚政策实践，并对正常状态下行政处罚程序与裁量空间作出一定程度的变更来实现应急治理任务。具体表现为：一是从快处罚，通过迅速制裁违法行为以维护社会秩序。二是从重处罚，通过加大违法行为惩处力度以震慑潜在违法者。无论是程序的加速还是裁量空间的延伸，都显示出应急状态下行政处罚权力的扩张。
(二)处罚立法的实践：快速从重处罚
应急行政处罚政策正发挥着为开展应急工作所需稳定社会状态提供支持与保障的积极作用。但这些处罚政策大多是行政机关在不同应急形势下应对各类违法行为时分别积累的，难以形成系统规范且位阶较低，易引起应急状态下敏感公众对其是否具有更高位阶法律依据的质疑，影响其制定初衷的实现。此时需要更为系统权威的应急处罚立法，将这些碎片化的应急处罚政策予以整理，赋予其立法的权威，以确保这些政策的可理解性与现实操作性。而新修订的《行政处罚法》第49条在汲取处罚政策实践经验的基础上，已从立法层面对应急状态下行政处罚的实施作出了具体规定。其确立过程与条文表述如下(见表2)：
表2应急状态下行政处罚立法的实践表现
新《行政处罚法》将“快速从重处罚”从无到有地以明确的条款确立下来，这既是对应急处罚政策中从快从重处罚内容作出的肯定与立法回应，让应急状态下从快从重处罚具有了更为充足的法律依据，使其合法性的讨论的划下了句点。也是将应急治理智慧转化为法规范，助推应急管理工作持续向好的成功实践，具有十分重要的意义。且可以看出，立法者偏向让行政机关不再于拘泥于正常状态下的处罚程序与裁量边界限制，而是依据突发事件的情势发展作出处罚决定。进一步彰显出行政机关在应急状态下获得了以应急目的为导向的、内容和强度远超于正常行政处罚权的的特殊权力。
(三)快速从重处罚的规范化展开
快速从重处罚作为一种具有扩张属性的，在应急状态下行使的特殊行政权，已由处罚政策和处罚立法实践证明其在应对突发事件中是行之有效的。但需要注意的是，行政处罚为直接体现其制裁性，会课予相对人不利后果、克减其权利[2]，而快速从重处罚则会使相对人处于更为不利的境地、权利受到更多克减。在应急状态下，行政机关需要依靠快速从重处罚在突发事件应对中恢复并维持稳定的社会秩序，但若其在非必要情形下以“应急”之名，亦快速从重进行处罚，则会对相对人的权利造成额外的负担。因此，需要以处罚政策和处罚立法实践为基础，对快速从重处罚的适用前提、适用阶段及适用客体等内容进行规范化展开。
第一，快速从重处罚适用前提为发生重大突发事件。虽然处罚立法只在其条文中列举了传染病疫情这一种类型的突发事件，但在列举之后又以“等”字进行了概括。且在我国处置突发事件的“基本法”——《突发事件应对法》中，除传染病疫情等公共卫生事件外，还规定有自然灾害、事故灾难等多类突发事件。公共卫生事件的紧迫性与严重社会危害性特征，其他突发事件同样具备。故而，当发生传染病疫情等公共卫生事件以外的其他类型突发事件时，也可适用快速从重处罚。此外，《突发事件应对法》依突发事件的紧急程度，科学地将其划定为一般、较大、重大以及特别重大四种等级。处罚立法中也使用了“重大”一词对传染病疫情进行了等级限定。据此，应当以“重大”为突发事件限定条件，只有发生重大、特别重大突发事件时，才能适用快速从重处罚，当发生一般、较大突发事件时原则上不能适用。但值得注意的是，是否进行快速从重处罚也不能机械地依据突发事件等级来判断，而应结合突发事件的规模、影响范围、社会危害性等实际情况来综合考量。在特殊情况下，只要某突发事件事实上的危害程度足够严重，即使其在法律上被划定为一般或较大，也可适用快速从重处罚；
相应地，即使某突发事件在法律上被划定为重大或特别重大，但若其社会危害性较小，行政机关也不能随意实施快速从重处罚。
第二，快速从重处罚适用阶段为应急管理响应期。突发事件持续周期较长，根据其危害控制情况，可将应急管理分为响应期与平稳期两大阶段。在应急响应期间，各应急主体须按照实际需要灵活采取和调整救助、保障、限制等应急措施，以使突发事件危害朝着可控的方向发展。行政机关在这一阶段以防止突发事件危害蔓延为首要目标实施快速从重处罚具有必要性。而在平稳期，突发事件的危害虽还未完全消除，但基本得到控制进入常态化防控状态，此时突发事件应对重心已发生位移，逐步聚焦于复工复产、回归正常生活秩序。在这一阶段突发事件的现实危害性处于消弭状态，若继续快速从重处罚既背离了政策与立法实践初衷，亦不符合比例原则，应当恢复适用正常状态下的一般行政处罚。
第三，快速从重处罚适用客体和突发事件应对高度关联。并非所有违法行为都能作为应急状态下快速从重处罚的适用客体，其应符合处罚立法中的要求，即违反突发事件应对措施并可能加重突发事件危害。[3]突发事件应对措施有广义与狭义之分。狭义上的突发事件应对措施仅指由《突发事件应对法》规定的或应急主体以通告、命令等形式明确列举的“法定”应急处置措施。违反这些“法定”应对措施，无疑会扰乱应急管理秩序，致使突发事件危害进一步加剧，理应对其快速从重处罚。而广义上的突发事件应对措施还包括无明文规定但在实践中已成常态的应急处置措施，如各地村委与社区在疫情防控期间结合当地实际情况采取的封村封路、限制外出等。对于违反这些应对措施是否能适用快速从重处罚，应先考量这些措施是否为“控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害”所必须，若答案是肯定的，那么违反这些措施自然会加重突发事件危害，应将其纳入快速从重处罚适用范围，反之，则不应进行快速从重处罚。
如果仅从行政法治基本原则来看，快速从重处罚似乎缺乏足够的逻辑支撑；
但若以行政处罚基于应急治理目的之应变推之，则具有相当的合理性，因此，可从这方面着手来分析应急状态下实施快速从重处罚的动因，对其作出正当解释。
(一)发挥应急处置功能以有效应对突发事件带来的风险
风险与突发事件相伴而生，其也是应急状态概念的核心要素。当突发事件爆发后，不确定因素剧增，由此带来的风险较以往更为淆乱且难以控制：一方面，突发事件从表面上看是一种具有突然性、紧迫性的事件，但其实质上也会经过一个潜在的不明确的萌芽、量变过程，是矛盾逐渐累积进而形成质变的结果。往往难以被预测和准确认知，一旦爆发，极可能造成现有社会体系不能适应之颠覆性后果。[4]另一方面，对于未知风险，人们不可避免的会产生焦虑、恐慌等负面情绪。而当面对公共卫生事件等重大突发事件时，这种负面情绪会在社会内部“病毒式”扩散，使公众对风险的认知朝着非理性的方向演变，从而加大突发事件风险的应对难度，给应急管理工作带来更大压力。在这样的情形下，具有法定应急处置功能的行政处罚就成为了一个有益的进行风险控制的必要方式。《突发事件应对法》第49条第规定，行政机关可采取一系列应急处置措施来应对突发事件。其中第8款和第9款用列举的方式明确了，针对“扰乱市场秩序”与“扰乱社会秩序”的违法行为可以采取从严处罚措施。可以看出，行政处罚除了具有惩戒、教育等常态功能外，在突发事件应对中还被赋予了应急处置功能。[3]而为了满足突发事件风险应对时间与空间上的紧迫性需要，行政处罚权的行使只有更为迅速且强势才能为其应急处置功能的实现创造必要条件与排除干扰，以有效控制突发事件的风险范围、减少公众面对未知风险的负面情绪。因此，在应急状态下进行快速从重处罚，是实现危机治理的必然逻辑，旨在为社会提高风险应对能力、降低风险负担，同时亦是维护行政处罚应急处置功能正当性的合理表达。[5]
(二)以增强应急治理能力为指引优化利用有限行政资源
自机构改革以来，各领域行政机关在职能设置、人员配备等方面都更为精简与规范，这虽然彰显了行政优化、服务为民的理念，但同时也给行政机关在应急状态下行权带来了新的问题，集中表现为突发事件爆发后行政负担过大、行政资源短缺等。一方面，为实现应急治理的体系化，在不同的突发事件与应急形势下，通常由一个明确统一的应急管理主体来整合所有应急力量共克时艰，如新冠疫情期间的防疫指挥部。该应急管理主体可根据应对突发事件的现实需求，对各应急力量的人员、物资作出最大限度地分配和使用，部分行政人员也可能被抽调到其他应急岗位，使本就有限的行政资源变得更为紧张。另一方面，应急状态下各类违法行为可能在极短时间内集中涌现导致行政执法任务骤然增加。继续遵循常规执法资源配置进行应对显得捉襟见肘；
若顺应应急状态下的执法需要，将现有资源在短时间内进行成倍增长亦不现实。[3]面对这些应急状态下的突出矛盾，行政机关只能对权力运行理念和方法作出某些调整来完成行政目标。在实施行政处罚过程中就突出表现为“快速从重”惩处违法行为，以提高执法效率、节约行政资源，从而使有限的行政资源尽可能多地发挥其支持和促进应急治理能力增强的功用。
(三)以应急预防为导向及时遏制违法行为的扩散性危害
现代社会所潜藏的风险性叠加全球化背景下的区域深度交互，使突发事件的影响绝不限于一时一地，而是有了极大的辐射性[4]，如己亥年末爆发的新冠疫情肆虐神州大地，并在短短两个月席卷全球，几乎使整个世界的发展陷入了“停滞状态”，直到现今仍未得到完全控制。再加上信息传播速度和范围的空前提升，公众的利益关联与情感交流愈发密切，突发事件能够造成的破坏力度与引起的震动频度也显著提升。[6]不同于正常社会状态下违法行为危害程度的有限性，应急状态下一些特定类型违法行为造成的危害会跨越不同地域，迅速扩散，对既有的社会系统、运行规则产生极强冲击，例如突发公共卫生事件应对期间出现的造谣传谣、隐瞒病情行程、制销不符标准的医用器材等行为，如不能及时予以惩戒，将会引发更为严重的连锁反应，导致社会秩序紊乱无常，使国家和群众生命财产安全遭受严重威胁。可见，应急状态下违法行为危害所表现出的扩散性对行政机关的应急治理提出了强烈的预防治理诉求。对此，只有以应急预防为导向实施快速从重处罚，提高执法效率与惩处力度，将违法行为的危害最大限度的遏制于其扩散之前的状态，方能避免难以抑制的连锁反应与无法承受的社会冲击。
应急状态下实施快速从重处罚既有发挥处罚应急处置功能和优化利用有限行政资源之内因，又有遏制违法行为扩散性危害的客观需求，是突发事件应对和社会秩序恢复的必然之举。然而，不论是处罚政策还是处罚立法的实践，为了尽可能快的迎合应急需要，都显得有些过于“粗糙”，使快速从重处罚的适用面临一些风险。
(一)限度不明：快速处罚能有“多快”
《行政处罚法》及其他相关法律法规规定，行政处罚的实施须经过立案、调查、审核、决定、送达、公开等一系列法定程序。在行政处罚正式作出前，相对人还享有陈述申辩和要求听证的权力，这些都是正当程序原则在处罚中的体现。正当程序原则要求，当行政主体作出的行政行为会将消极影响施加于行政相对人时，“必须遵守最低限度的程序正义底线”。[7]虽然重大突发事件的紧迫性与严重社会危害性允许行政机关在应急状态下可以违背部分正当程序要素，以满足应急治理对效率的需求。但应当注意的是，在处罚立法中快速处罚还有“依法”一词为其前置，这意味着即使在应急状态下，快速处罚也仍需坚持实质法治立场，受到正当程序法治原则的约束。但现有政策和立法并未对快速处罚的限度作出明确规定，因此，在政策与法律适用的实践中需要格外警惕为追求应急之效率而背离程序正义的法治风险。
在此次新冠疫情防控期间有这样两起事例：一是上海市市场监管局在2020年1月13日根据群众举报对涉嫌哄抬物价的某超市进行检查，于当日立案并在1月15日发出处罚听证告知书，拟作出罚款300万元的顶格处罚，用时仅2天；
二是昆明市官渡区市场监管局处理的哄抬物价案件，从2月4日开始检查到2月5日作出处罚决定,甚至只间隔了1天。[8]在这两则案例中，行政机关为了效率的提高如此压缩办案期限不仅可能会造成处罚决定作出的草率，更重要的是会对相对人程序性权利的空间进行不当限缩，与“程序正义”的最低要求相悖。尽管根据应急效率原则而选择实施的快速处罚具有形式合法表征，但若为追求尽快稳定社会秩序的实质正义结果而一味朝着简化甚至省略程序的方向进行，会导致行政程序的内在价值被“抽空”，形成对相对人正当权利的侵害，从而引起执法争议，使应急状态下快速处罚的社会效果大打折扣。
(二)裁量模糊：从重处罚能有“多重”？
除了要受正当程序原则的约束外，行政处罚的实施还不能逾越处罚法定与过罚相当原则之藩篱。根据这两大原则的要求，行政处罚须在已有的由法律划定的处罚种类与幅度范围之内，考量情节、危害等多种因素后作出。且与快速处罚相同，处罚立法也为从重处罚设定了应急状态下适用之“依法”前提。因此，行政机关即使出于应急目的将行政处罚与突发事件应对贯通，也应在处罚法定与过罚相当原则的框架内实施。而现有政策和立法却未对从重处罚能有“多重”，即处罚的种类、幅度和考量因素作出进一步明确，在此情况下处罚的裁量范围存在模糊地带，行政机关不合理适用甚至滥用从重处罚的可能性也会随之变大。在新冠疫情防控期间，行政机关基于恢复、维持正常状态的初衷，对一些轻微且存在争议的违反疫情应对措施行为进行顶格处罚，就存在过犹不及、突破过罚相当原则之嫌，如洪湖“1元口罩案件”。不可否认的是，“乱世用重典”，应急状态下行政处罚的自由裁量权范围因秩序需要而扩张，行政机关对违法行为作出强度远超于正常状态下的处罚，更易在特殊时期警醒公众对法律产生敬畏感，从而实现控制危害与稳定秩序的目的。但现在的问题是，自SARS疫情以来，尤其是应急治理现代化战略实施以后，国家愈来愈强调夯实应急法治基础与保障公民基本权利，从重处罚作为特殊时期的行政裁量，若让其无限制地实施不仅会引发行政处罚苛厉程度的持续升级，难以达到预期的社会控制效果，甚至会造成处罚权力失序，影响公民权利的安定性，最终导致行政处罚失去“公信力”的根基。
(三)快速从重处罚制约机制的缺失
“由立法、执法与司法所构成的法体系的完美性只存在于书本之上。”[9]受个案事实和利益权衡的影响，即使在正常状态下作出的行政处罚也不必然合法。更何况在应急状态下，焦虑、恐慌等负面情绪不仅会造成公众对突发事件风险的非理性认知，同样会严重干扰行政机关对应急状态下违法行为及其危害程度的理性评估，使作出的快速从重处罚决定愈加不符合法治逻辑和公众认知，造成处罚权行使的过度化、随意化。由此产生的后果是相对人权利因实现应急治理目标而在个案中受到受到较大减损，这就引发了该如何对应急状态下的快速从重处罚进行制约以避免“个案正义”失守的思考。在正常状态下，当行政机关作出重大处罚或实现程序加速时，通常会将处罚决定报送上级机关进行法制审核与备案，使处罚权受到行政内部监督机制的纵向制约；
而司法机关也可以相对人提起行政诉讼为契机，对处罚权的行使进行合法性审查，使其受到横向之司法制约。[10]此种双重制约机制建立的本意在于，为受损相对人提供更为多元的权利表达空间。
然而，面对应急状态下复杂紧迫的现实问题，上级行政机关多从“整体主体”出发来监督审查下级机关的行政行为，侧重的是宏观层面的应急管理大局，这时纵向制约的作用往往得不到有效发挥，几乎处于“失灵”状态，在特定情形下上级行政机关甚至会默许或变相鼓励下级机关作出不受法治原则约束的处罚决定，表现出一定程度的“肆意妄为”。故而此时位于行政之外的司法制约就显得尤为重要，但正常状态下的行政诉讼具有被动、滞后等特征，显然无法及时、有效地对因快速从重处罚而权利受损的相对人进行救济，现有制度也并未对应急状态下行政相对人的司法救济作出特别规定。因此，设计一种应急状态下的司法审查机制来制约处罚行为，对消除快速从重处罚造成的负面影响与实现相对人权利救济都具有重大意义。
“消除广泛的自由裁量权，法治既无法达到，也没有力争要达到这一目标；
法治所要求的是在已有框架下对裁量权的行使进行控制。”[11]在应对突发事件的非常状态下亦是如此。笔者认为，可从以下三方面对应急状态下快速从重处罚存在的风险进行有效规范。
(一)遵循法定程序以践行正当程序原则
在程序正义和实质正义都不可或缺的今天，如果仍为了得到实质正义的结果而选择牺牲程序，无疑是正当程序法治原则的否认，即使在应急状态下行政程序的内在价值也应得到尊重与维护。这就要求行政机关在进行快速处罚时需坚守最低限度的程序要求，不能过分追求实质结果与随意逾越现有的程序规则，而应尽量审慎，既要满足突发事件应对的紧迫性需要，也要做到以正当程序为相对人程序性权利提供法律保障，实现“依法”与“快速”的有机结合。[12]
对当下应急处罚实践中已有且较为合理的做法进行考察，通过在应急状态下行政机关可通过以下步骤来保证快速处罚恪守程序的基本界限。首先，为达成“依法”之前提，行政机关根据应急需要作出快速处罚时，需严格遵循《行政处罚法》及其他相关法律法规中关于实施行政处罚的程序性规定，不能省略任何一个法定程序。例如，依法应当组织听证的或相对人要求听证的，行政机关应在听证结束后再考虑是否适用快速处罚；
具有一定社会影响的行政处罚，即便处于应急状态下，行政机关也应及时、真实地进行公开。其次，为实现应急治理对效率的需求，行政机关可在不违法并保障相对人程序性权利的前提下，对一些程序进行适当简化或变通，如简化立案、调查、审核等流程，提高组织听证的罚款下限等，同时还应对此说明理由并予以记录。最后，行政机关可灵活运行现代化手段，如采用在线申辩、网络听证、电子送达等方式来压缩行政处罚的作出时间，但压缩时间须在相对人可接受的合理限度内，以此来实现行政程序的实质化运行。
(二)合理制定裁量基准以收缩裁量空间
为确保应急状态下从重处罚的正确适用，避免给行政机关留下滥权空间，法律层面应及时对从重处罚的种类、幅度作出明确规定。但需指出的是，即便未来立法作出了相应规定，却无法实现对裁量空间的收尽，行政机关仍有较大的裁量余地来进行应急中的权变。故而，除了对从重处罚的种类与幅度进行明确，还需提高对行政机关处罚裁量权的规范密度，而合理制定行政裁量基准是当下行政实践中约束行政裁量、收缩裁量空间的主要手段。具体到应急管理领域，行政机关应在遵循处罚法定与过罚相当原则的前提下，综合考量相对人违法行为的事实性质、主观恶性、情节轻重、危害大小等因素，制定出适用于应急状态下行政处罚的，规范精细的裁量基准。待其制定完成后，行政机关再实施应急处罚就可以相应裁量基准为参照，更为克制与慎重地行使处罚裁量权。通过合理制定裁量基准，既能有效控制裁量权限、明确裁量范围，也能以此为依据对处罚作出的强度进行调适，使从重处罚与违法行为的社会危害性相匹配。
此外，裁量基准制度对“规则中心主义”的普遍遵循，使其不可避免地具有依赖规则过度、能动性弱化等固有局限性，这也决定了其难以对所有个案中的裁量因素进行穷尽，难免会忽视个案的特殊情况。[13]因此，在制定裁量基准、收缩裁量空间的同时，也需要考虑到个案的特殊性，为个案的合理裁量预留空间。按照已有成果来看，行政机关在制定裁量基准时可通过加入逸脱条款来实现该目标。逸脱条款可允许行政机关在应对突发事件等特殊情况下突破已有的裁量基准。例如，当相对人在应急状态下实施社会危害性特别巨大的违法行为时，行政机关可不适用现有裁量基准对相对人进行从重处罚。为防止逸脱条款的滥用，还需对其辅以配套的审查机制，要求行政机关对适用逸脱条款、突破裁量基准的理由作出说明，以此来保证应急状态下行政处罚裁量权行使的规范性与灵活性。
(三)快速从重处罚司法审查机制之构建
快速从重处罚的实施有特定的场景，传统司法审查模式需要根据应急状态的特殊性进行相应的调整以保证司法介入应急处罚的适当性。在此对构建应急状态下快速从重处罚司法审查机制的两个问题进行探讨。
其一，关于“何时审查”。上文已提及根据突发事件危害控制情况，应急管理可分为响应期与平稳期，并不是整个阶段都适宜进行司法审查，在响应期司法就不应介入。原因有二：一是在响应期，处罚权正处于急剧扩张状态，行政机关需要以快速从重处罚在短时间内处置激增的违反突发事件应对措施的行为，而司法机关应急治理专业性较弱，若在此时进行审查，易受信息滞后、事件性质内容掌握不对称等因素的影响难以对行政机关的应急处罚行为作出准确判断；
二是该时期的第一要务是防止突发事件危害扩散与稳定社会秩序，此时的行政应急处罚权具有合理的相对排他性，司法机关的过度介入不仅会影响到行政机关的正常行权，还会妨碍应急管理工作的进一步展开。对于应急管理的平稳期而言，这时期突发事件虽未结束且仍需采取一定的应对措施，但其主要危害已经得到控制，社会秩序也在逐渐恢复，此时司法机关介入应急处罚，对行政机关在响应期和平稳期作出的具有争议的快速从重处罚进行审查，既不会干扰行政应急管理工作，也有充足的时间让司法机关收集信息以作出合理、准确的判断，从而实现司法谦抑与相对人权利救济之间的平衡。
其二，关于“如何审查”。传统行政诉讼的司法审查具有举证、答辩、一审、二审等程序，所需时间极为冗长，在应急管理领域作用有限。为了能更为及时有效地解决快速从重处罚争议问题，应急状态下的司法审查机制应更具高效性，做到“快审快办”。为实现这一目标，可尝试建立应急速裁机制，应急速裁机制应包括以下三方面内容。首先，需要明确该机制的审查标准：一是审查适用快速从重处罚是否具有事实依据，即考察相对人是否实施了违反突发事件应对措施的行为；
二是审查适用快速从重处罚是否为消除突发事件危害所必需，即考察行政目的与处罚行为之间的合比例性；
三是审查适用快速从重处罚是否符合法定程序与裁量基准，若处罚突破裁量基准，则审查其是否符合逸脱条款与能否说明理由。其次，应急速裁机制应以书面审理为主。在应急状态下，采取开庭审理的方式易发生群体性事件，出于突发事件应对与秩序维持的需要，也不宜使行政相对人在法院聚集，应更加侧重便于实际操作的书面审查，从形式上判断快速从重处罚合法与否，即使法院需要进行开庭审理，也应选择线上审理、在线质证等风险较小的方式。最后，应急速裁机制应严格控制审理期限。为实现应急速裁机制对效率的追求，法院应当优先处理与应急处罚相关的案件，尽量加快工作节奏，在短时间对适用快速从重处罚的合法性作出判断。必要时法院可在不违法前提下，对传统行政诉讼程序进行适当简化，进一步提升应急速裁机制的审查效率，以达到有效制约快速从重处罚的效果。
总之，应急状态下快速从重的处罚实践既是对我国加强行政应急管理工作、完善应急法律体系的重要呼应，也是对社会上规制应急状态下违法行为、稳定生产生活秩序呼声的有力回应。但是，由于现有处罚政策与处罚立法的粗糙，使快速从重处罚在应急状态下的适用面临一些风险。这里基于对已有实践的思考，结合应急治理目的与行政法治原则，提出了一些初步的规范路径尚需相关学者、实务人员进行更多的发现和思考。
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