王惠芳 谢禅
摘 要：检察机关民事支持起诉的法理基础和现实意义，可以归结为维护社会特殊群体民事诉权的实质平等。通过对B市2019年至2022年受理的842起民事支持起诉案件分析发现，该类案件近年来办案数量迅速增长，在被支持的对象方面坚持了扶弱的原则，案件全部一审终审，保障了诉权的实质平等，有效维护了农民工、残疾人、老年人、妇女和未成年人等特殊群体的合法权益。但同时发现，检察机关对职能定位理解不清，存在一定程度的包办倾向，同时存在办案结构不均衡、小额诉讼适用偏少、与其他机关和单位的衔接不足的问题。建议检察机关今后更好地坚持有限介入原则、统一办案标准，进一步优化办案结构、拓展受理范围，探索“支持起诉+小额诉讼”的办案模式，构建多层级的权益保护体系。
关键词：支持起诉 特殊群体权益保护 诉权平等 小额诉讼
支持起诉原则的规定位于我国民事诉讼法的基本原则部分，曾被认为是“沉睡条款”。近年来，检察机关支持起诉的办案量明显增长，该制度也焕发了蓬勃的活力。民事支持起诉的法理基础和现实意义，都可以归结为维护诉权的实质平等。从最高检公布的第31批指导性案例来看，支持起诉较好地体现了保护部分残疾人、老年人、妇女、未成年人、消费者、进城务工人员等处于弱势的社会特殊群体的合法权益的目的。［1］下面以B市检察机关近4年来的支持起诉实践为样本，对工作情况予以评析。
一、量的积累：支持起诉实践迅速出现规模效应
B市为S省的一个地级市，人口约392.9万。本文选取了办案系统中2019年1月至2022年12月间受理的842起民事支持起诉案件，案件分别由Ｂ市8个基层检察院办理。
（一）办案数量由少变多，规模增长迅速
在2019年及以前，该市民事支持起诉只有少量零散案件，有的年份是空白。自2020年起，该市加大办案力度，当年受理量达到314件，相比2019年的18件增长了17倍多，其中不乏多年信访积案。在维持了两年高位运转后，2022年该市加大息诉和解的力度，通过受理前调解等方式化解了一部分案件，对案件总量加以控制，办案量回落至212件（见图1）。该市2022年度办案数占全省办案数的4.19%，这也与该市相对于全省的人口占比3.87%大体相当。相比之下，S省和全国的办案数仍在持续增加。［2］4年累计来看，支持起诉案件占该市全部民事检察案件的31.80%，已成为数量最多的办案类型，是民事检察最显著的增长极。
从案由分类来看，劳动争议和合同纠纷数量最多，占比分别为53.68%和33.37%。在这两类案件中，涉农民工薪酬类案件总数为563件，合计占比为66.86%。其次是婚姻、家庭纠纷，主要是子女抚养费和父母赡养费纠纷，共计66件，占7.84%。侵权责任纠纷共22件，占2.61%，主要是权利人因发生交通事故或者其他事故受伤引起的人身损害赔偿案件。物权纠纷主要是确认集体经济组织成员对集体财产所有权的纠纷，共17件占2.02%。知识产权纠纷2件，分别为著作权和不正当竞争纠纷。特别程序案件有2件，是检察机关支持未成年人撤销监护人资格和变更监护人的案件。（见图2）
（二）在被支持的对象方面坚持了扶弱的原则
被支持起诉者是权利及合法利益受到损害的单位或者个人，也就是检察机关支持起诉帮扶的对象。样本中被支持的主体均为个人，未有单位。检察机关在支持起诉工作中坚持了扶弱的原则，被支持的对象均为特殊群体，或者说社会弱势群体。检察机关通过支持起诉，对诉讼能力缺失的特殊群体予以帮扶，从而对原本失衡的“等腰三角形”进行支撑，使其恢复实质平等，从而维护了公平正义。
從案件启动方式来看，有800起案件依当事人申请而受理，占95.01%。检察机关依职权受理的有42件，仅占4.99%。农民工是最常见的受帮扶主体，4年来共办理农民工讨薪案563件占66.86%。涉及残疾人、老年人、妇女和未成年人，以及因权利受到侵害而行动不便的伤者等的案件共107件占12.71%。其他受帮扶主体数量相对较少未形成规模。
（三）大多数纠纷实现了一次性终结，促进了诉权的实现
支持起诉通常属于“群众身边的小案”，诉讼标的额小、争议焦点少、侵权恶意较小、法律关系相对简单。在受理的842起案件中，已结案833件，其中792件经审查后支持提起诉讼，有37件在提起诉讼前达成和解终结审查，有9件受理后决定不支持监督申请。在法院已结案的787起案件中，检察机关的意见均被采纳。
从庭审情况来看，几乎所有的诉讼标的额都在5万元以下，近半数案件的起诉数额在1万元以下。案件庭审大多适用简易程序，少量适用了小额诉讼程序。大部分案件提起诉讼后经人民法院调解后达成和解协议。在法院作出判决裁定的案件中，未发现上诉或者申请再审的案件，纠纷可以一次性化解，有效降低了“案-件比”。
该类案件办结后被告履行义务的情况总体较好。一是大多数案件以和解方式结案，被告所承担的义务通常在短期内即履行了，无需进入强制执行程序。二是在建设工程领域农民工薪酬类案件中，因施工单位通常依照主管部门的要求缴纳了保证金，该保证金可以作为法院强制执行的标的，故执行到位率较高；
三是检察机关在调查核实的过程中，对被告的财产状况已有了初步的了解，有的原告向法院申请了财产保全，对被告形成了有效地督促。
从矛盾化解情况来看，各地检察机关坚持和发展新时代“枫桥经验”，在查清事实、厘清责任的前提下，将矛盾纠纷多元化解贯穿于支持起诉工作始终。有至少100起纠纷在检察机关受理前即已化解，未列入本次统计的样本。经多层调处后，仅有不到30%的案件需要由人民法院作出判决。对于因被侵权导致生活困难，且判决后仍难以获得赔偿的部分当事人，检察机关依照规定给予了司法救助，帮助受害群众缓解生活压力。
（四）制度探索持续推进
在前期探索实践的基础上，B市检察机关于2020年7月制定了全市《检察机关支持起诉工作规定（试行）》，对支持起诉工作的原则、受理范围、调查核实、审查程序、出庭等内容做了规定。该市检察机关与当地中级人民法院、市司法局分别会签了文件，就支持起诉工作的衔接和律师法律援助的办法作了规定。上述文件对检察办案具有初步的指引作用，在试行期间效果良好，已在S省转发推广。在最高检关于支持起诉工作更加明确的规定出台前，这些制度探索都具有进一步研究和改进的实践价值。
二、现实困境：数据背后的失衡与乏力
经过连续几年的推动，支持起诉案件在规模上已经实现了“量”的较快积累，但仍存在一定程度的失衡和乏力的问题。
（一）职能定位理解不清，存在包办倾向
在认识层面，有的办案人员对于检察机关在支持起诉中的职能定位理解不清晰，存在代办、包办的倾向。特别是诸多当事人基于自身的困难和对检察机关的信赖，几乎将整个案件都托付于检察官处理。在受理阶段，有的检察院要求当事人提交书面的申请书，有的检察院在了解到当事人具有起诉的意愿后即予以受理，甚至依职权受理。在审查阶段，有306起案件开展了调查核实，但仅有8起案件举行了听证，审查的方式方法各不相同。在审理阶段，有的办案人员仅提交支持起诉意见书和证据材料，不直接参加庭审，有的办案人员则每一起案件都出庭参加。
（二）办案结构不均衡，农民工讨薪案件比重偏高
从受理范围看，支持起诉案件大多为农民工讨薪类的案件，有的基层检察院甚至全年受理的全是此类型。农民工欠薪问题确实属于急需治理的社会“痛点”，但该问题作为我国特定发展阶段的产物，随着城镇化的进程和社会治理能力的现代化，将会逐步消解。检察机关对其他领域的特殊群体权益保护投入的关注度尚不高。从办案深度看，办理的单一金钱给付的案件较多，疑难复杂案件较少。就案办案的情况较多，对问题产生的根源查找分析不够，针对发现的相关单位履职不充分的问题，制发的社会治理类检察建议少，类似问题可能重复出现。从介入时间节点来看，对诉讼和诉前准备阶段投入精力较多，但对于矛盾早期的预防阶段和诉讼之后的执行阶段关注较少。
（三）诉讼过程仍显繁冗，小额诉讼程序适用偏少
根据民事诉讼法第165条的规定，基层人民法院及其派出法庭可以适用小额诉讼程序审理案件，实行一审终审。该市检察机关支持起诉的案件中，绝大多数诉讼标的额都不超过S省上年度就业人员年平均工资的50%，法律关系方面事实清楚、权利义务关系明确，且双方争议也不大，除了简单金钱给付外并无其他诉讼请求。从法律和司法解释的规定来看，该市支持起诉的案件大都符合小额诉讼程序的适用条件，且该市人民法院正在积极推动小额诉讼，2022年度小额诉讼整体的适用率已达到基层院全部民商事一审案件的31%。但本文样本中检察机关支持起诉的案件却适用小额诉讼程序偏少。有的法官对于检察机关支持起诉的案件较为慎重，认为检察机关支持起诉本身就说明案情不简单，故未轻易采用小额诉讼程序。
（四）与其他机关和单位的衔接不足，未充分发动相关主体
支持起诉并非检察机关专有的权力。根据民事诉讼法第15条的规定，机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。例如妇女组织、残疾人组织、工会等，对于合法权益受到损害的妇女、残疾人、劳动者等，分别有权支持其向人民法院起诉。通常来说，民事权益受到侵害的单位或者个人，经有关行政机关、社会团体等部门履职后仍未实现最低维权目标的，检察机关作为兜底的主体支持其提起诉讼较为适宜。［3］但从该市的情况看，未有检察机关以外的其他机关、社会团体或者企业事业单位支持起诉的情况，从全国范围内来看，也鲜能检索到此种情形，民事私益领域的支持起诉几乎成为检察机关的“独角戏”。支持起诉制度要想进一步丰富和发展，就离不开各单位的共同参与。
三、探索延伸：提升支持起诉监督张力的思路
检察机关民事支持起诉工作是践行以人民为中心的发展思想的重要体现， 直接关系到群众的切身利益，对于某些社会特殊群体来说，是维护社会公平正义可依赖的途径。面对存在的现实困境，如何进一步改进效果、提升监督张力，有以下路径。
（一）坚持有限介入原则，统一办案标准
支持起诉不是代为起诉，起诉主体是当事人，而非检察机关，检察人员也不是当事人的诉讼代理人。检察机关应当更好地坚持有限介入原则，维护诉权的实质平等。一是要尊重当事人的处分权。案件一般应以当事人申请而受理，当事人不申请的检察机关一般不应介入。原告是否起诉、诉讼请求是什么、是否申请保全、是否参加庭审、是否撤回起诉，均应由原告自行决定，不能因检察机关的介入而受影响。检察机关可以依当事人申请开展调查核实工作，但是否提交证据、提交哪些证据，都应当尊重当事人的意见。二是检察机关应当保持客观公正立场。检察机关应当积极能动履职，但不应以原告胜诉为目的，而应当保持超然的地位，避免对诉权平衡的修复过当。原告提出的诉讼超出检察机关认为应当支持的范围时，不必强求一致，不应干涉原告行使诉权，但应在支持起诉意见书中列明支持的范围。检察人员除重大案件外一般不应参加庭审，也不参加质证和辩论，调查核实应以当事人申请且必要为限。对于重大疑难复杂案件，可以组织开展听证。
（二）优化办案结构，拓展受理范围
持续优化对涉农民工讨薪案件的办理。因此类案件的办案探索比较充分，模式比较成熟，可以在充分保障农民工合法权益的基础上，对于被告有履行可能的案件，加大检察和解的力度，尽可能在作出支持起诉决定前和作出生效判决前促成双方的和解，减少不必要的讼累。深入推进未成年人、老年人、残疾人和妇女权益保护，深入乡村、社区、学校发现案源，通过司法办案与法治教育相结合，督促被告及时履行家庭义务，维护尊老爱幼的社会风尚。积极探索支持起诉办案新领域，寻找与人民群众生活密切相关的社会“堵点”。从全国范围来看，有的地区办理了因见义勇为死亡人员家属的支持起诉案，有的地区办理了对小微企业的知识产权支持起诉案，不断丰富民事支持起诉制度的适用范围，促进支持起诉制度惠及更多社会弱势群体。
（三）探索“支持起诉+小额诉讼”的办案模式
鉴于样本内检察机关支持起诉案件大部分具备事实清楚、权利义务关系明确、双方争议不大且为简单金钱给付之诉的特征，符合民事诉讼法第165条规定的小额诉讼适用条件，且考虑到此类案件上诉率极低，实际上一审即为终审，为减轻当事人负担、充分发挥支持起诉效能、节约司法资源，可以逐步增加小额诉讼的适用比例，探索“支持起诉+小额诉讼”的办案模式。这就要求检察机关加强调查核实工作，固定好主要证据，在案件审查阶段充分听取双方当事人的意见，加强听证的应用，力争在提起诉讼前对案件审查清楚，尽可能减少误差。对于事实较为清楚的案件，可以建议由当事人申请或者由法院依职权适用小额诉讼程序。检察机关可以就该“支持起诉+小额诉讼”的模式与人民法院会商研究具体的工作机制，推动制度创新。
（四）构建多层级的权益保护体系
从权益保护的体系构建来讲，检察机关支持起诉，只是维护特殊群体权益的一种方式，甚至可以说是最后的手段，应保持一定的谦抑性，不宜过早介入。从办案流程来看，为减少当事人的讼累，可以加强在起诉前的审查，争取将矛盾化解在诉讼前端。对于纠纷多发的地区和行业，可以对从业人员开展法治宣讲，通过制发指导性案例開展普法宣传。对于有一定诉讼能力的当事人，可以提供法律咨询服务，提供广义上的支持即可，不必作为案件办理。检察机关应当进一步加强与人民法院、司法部门、信访部门、人社部门、住建部门、教育部门、妇联、工商联、劳动仲裁机关和律师协会的定期沟通联系，宣传支持起诉检察职能，优化线索的移送审查机制，加强协作配合，从立体层面构建权益维护体系。具备条件的，可以帮助本地相应机关单位提起对应领域的支持起诉案件，实现支持主体的多元化，从而真正实现民事诉讼法第15条的立法目的。