刘纪达，王海滔
（大庆市消防救援支队，黑龙江 大庆 163000）
党的十八大以来，习近平总书记就推进市域社会治理现代化作出一系列重要部署［1-2］。继党的十九届四中全会提出“加快推进市域社会治理现代化”后，党的十九届五中全会提出“加强和创新市域社会治理，推进市域社会治理现代化”［3-4］。市域社会治理是国家治理体系与治理能力现代化在市域范围的具体实践，市域社会治理在贯彻国家治理路线方针的基础上，需立足本市域实际统筹谋划、周密部署，在地方治理实施体系中起着承上启下、衔接省域治理与县域治理的重要作用［5］。市域层面具有较为完备的社会治理体系，具有解决社会治理中重大矛盾问题的资源和能力，是将风险隐患化解在萌芽、解决在基层的最直接、最有效力的治理层级，处于推进基层治理现代化的前沿位置。市域社会治理做得怎么样，事关顶层设计落实落地，事关市域社会和谐稳定，事关党和国家长治久安。2020年大庆市部署市域治理现代化示范城市创建工作，对统筹推进基层治理、矛盾化解、风险防控、维护安全稳定局面提出了具体工作要求，积极推动构建完善矛盾多元化解、社会治安防控、公安安全风险防范、城乡基层治理、维护政治安全、地企共治六大体系，提升市域社会综合治理体系和治理能力现代化水平［6］。
推进市域社会治理现代化，要坚持系统观念、突破重点难点，做到全局统筹、靶向攻坚、精准发力。消防安全工作是一项社会化的系统性工程，涉及社会治理领域的各方面、全过程，是防范化解重大安全风险的基本保障［7］。探索将消防安全工作有效融入市域社会综合治理体系、形成群防群治的良好局面，对提升消防安全管理水平、确保社会消防形势稳定、预防和遏制重特大火灾事故具有重要的现实意义［8-9］。本文将通过梳理大庆市推进市域消防安全综合治理体系建设的实践经验，总结并梳理制约市域消防安全综合治理发展的症结与瓶颈，在此基础上，提出优化市域消防安全综合治理体系的对策建议，以期为提升消防安全综合治理能力、推动市域治理现代化提供思路与实施路径。
（一）在消防治理理念上实现从“重管理”向“重服务”转变。传统消防治理以自上而下为主，公众作为被动一方只能接受所提供的消防服务和消防监管。随着经济结构多元化、社会阶层多样化、利益诉求复杂化等催化的复杂性治理难题不断出现，这种“重管理”的治理理念难以为继，服务型消防安全治理的转变亟待成型。大庆萨尔图区紧扣民本导向和法治思维，坚持政府“自上而下”和社会“自下而上”相结合，聚焦民众最关心、最直接、最现实的身边问题和利益诉求，通过设立社区消防责任双向满意清单，推动各社区联合辖区消防救援大队及各行业部门定期开展消防技术服务与公民需求无缝衔接，加强了市域消防综合治理的针对性，推动消防安全治理从“管理型”向“服务型”转变。
（二）在消防治理主体上实现从“条块化”向“多元式”转变。条块分割是制约基层消防治理，形成“头痛医头、脚痛医脚”被动局面的根源所在，依托互联网技术破除条块壁垒、打造多元化的治理网络逐渐成为破局之策。高新区依托区综治中心、社区（街道）联动分中心，逐步打造上下对接、部门互通、信息共享的智能联动平台，整合各条线网格形成“消防安全网”，从而打破原有的条线碎片化、条块分割化管理格局，提升了社会参与度，凝聚了消防治理更大合力［10］。
（三）在消防治理手段上实现从“粗放式”向“精细化”转变。形成“精细化快速反应”的治理，需要推进消防综合治理机制创新。龙凤区依托地理信息系统电子地图，对社区（村镇）二、三级网格内的人、地、事、物、组织信息等实行“精确定位、精选定人、精准定责”，开发手机客户端，提高各级管理部门、巡查员、网格长了解问题处置进度的及时性，增强了按权属进行督办交办的有效性。此外，建立月度通报、双月述职、年底考核机制，实现社情民意实时掌握、苗头问题精准处置、群众诉求快速回应。
（四）在消防治理机制上实现从“问题上门”向“一线解决”转变。实现问题在一线快速解决、矛盾在源头顺利化解是提升消防综合治理水平的关键。让胡路区把发现问题、核实问题作为第一职责，尝试将各社区网格员、巡查员全部下沉至三级网格，并且充分挖掘区综治中心、社区（村镇）联动分中心的指挥调度作用，实现各行业部门执法力量在一线整合，联动、联查机制在一线打通，社会消防问题在一线解决。探索建立网格消防微站，发挥网格指导员、协管员、参与员作用，提升网格“消防微治理”能力。
（五）在消防治理保障上实现从“稳步走”向“加速跑”转变。大庆市政府印发《大庆市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》（下文简称《纲要》），明确投入1.5亿元资金用于消防基础设施建设，推动消防综合保障体系优化。《纲要》聚焦制约全市消防救援工作的短板，重点攻坚社会消防治理和综合应急救援攻坚两大核心能力提升工程。将消防队站、车辆装备、消防水源项目纳入“应急保障项目专栏”，计划投入资金1.5亿元，2025年前新建一级普通消防站6座、小型消防站6座，同步配备车辆器材装备，建设市政消火栓1000处、上水鹤50处、取水码头10处，将有力推动大庆公共消防基础设施建设实现“跨越式”发展。
（一）尚未形成消防安全综合治理格局。一是在理念认识层面，政府与职能部门在消防领域推进市域治理体系和治理能力现代化的认知上存在偏差，消防安全综合治理是一项复杂的系统工程，需要多部门协同共管。此外，社会企事业单位和公民个人消防安全责任意识亟待加强。二是在体制机制层面，在新应急管理体制下公共消防安全治理的责任划分、机制磨合、法治优化还需要在各职能部门之间进一步探索、磨合和加强，突出消防安全综合治理的实践性、系统性、过程性［11-12］。三是在治理实践层面，“责任治理”不够顺畅，消防救援部门长期“单兵作战”“大包大揽”式的消防监管模式，造成了“涉及消防的问题就找消防部门”，基层政府、行业部门落实消防安全责任制还不够彻底、不够到位。特别是从近两年国务院消防工作考核的情况看，各行业系统消防管理职责尚有所缺失，消防安全监管合力有待进一步优化。
（二）依法治理安全责任落实不够。一是消防法治体系不健全。虽然新《消防法》对消防安全责任进行了总体明确，但违反消防法律法规方面的责任追究事项不够明确，对具体的违法行为责任划分和追究操作性不强。消防执法人员的能力素质有限，依法执法能力有待提升。二是社会面消防监督执法环境日益复杂。经济快速发展，住宅、商场、大型综合体和歌舞娱乐场所等人员密集场所蓬勃发展，消防安全隐患客观存在，对消防监督执法的执法人员数量、业务素质和执法规范化方面的冗余度提出了严峻考验。特别是应用于具体执法操作中的法律法规参考依据较少，消防监督执法干部对自由裁量权把握不准，还存在着“人治”大于“法治”的现象。三是消防安全责任落实不够。消防工作的基本原则既是新《消防法》对消防工作各参与主体的相关责任进行划分的依据，也是各主体开展消防工作的根本遵循和方法指导。2017年国务院办公厅印发的《消防安全责任制实施办法》（下文简称《办法》），首次对我国消防工作各参与主体的责任进行了全面、具体的划分，明确了各参与主体的责任，完善了消防安全责任体系，是优化公共消防安全治理体系、提升治理能力的有力抓手。但政府与行业部门在推动《办法》落实落地层面还有待进一步加强，特别是在对于消防违法行为具体惩治方面不够细化，导致消防安全违法行为的违法成本较低，落实推动力度不大，社会单位和个人无视消防安全责任的情况比较普遍，给城市消防安全形势稳定带来了严峻挑战。
（三）全民参与共治共防实效不佳。市域消防安全治理不仅是政府、行业部门和社会单位的责任，也与社会公民息息相关。就大庆市域消防安全治理的现状看，全民参与消防安全治理的共治共防成效不明显，社会公众主动参与消防安全治理的积极性普遍不高。特别是偏远村屯的人民群众的消防安全意识、自防自护自救能力还相对比较薄弱。主要原因有三个方面：一是各部门、社会单位等消防安全治理主体对消防基础知识的宣教工作开展不力；
二是将消防安全知识和消防自防自护自救能力培训纳入教育体系的工作机制还需完善；
三是社会公众个体对于消防安全不重视，对消防安全知识和自防自救能力的学习不积极、不主动。同时，社会面消防安全宣传教育不广泛、不系统，社会面消防安全宣传体系不完善，缺少系统性、全面性的消防宣传时间计划、内容准备和措施体系，“突击式”“运动式”“孤岛式”消防宣传现象普遍存在。还有些社会单位、学校在自主开展消防安全宣传教育方面积极性不强，被动应付多、实际举措少，对本应追求消防安全效益，需要实事求是开展的教育培训热衷于求变通、搞形式、打折扣，停留在会议记录、台账资料上，在实际开展和实效争取上收效甚微。
（一）进一步规范消防安全治理的事权和相关责任边界。消防安全工作作为市域社会治理体系的重要组成部分，要合理借鉴其他相应规模地区的经验，及时完善相关消防地方法规，突出依法治理，推动大庆市消防安全治理事权进入各县区政府的公共安全治理清单。确保治理内容、治理任务、工作标准和相关责任更加明确，建立全方位、系统性的消防安全治理评价指标体系，细化年度消防工作考核标准。同时，针对消防安全治理中的重要问题，适时提请党委政府研究决策，达到相应规模的要确保纳入城市建设发展规划，全面推动市政消防基础设施完善，为人民群众安居乐业和经济社会发展提供更好的消防安全环境。
（二）进一步推动消防安全治理的社会化参与水平。扎实开展各行各业基层从业人员岗位消防安全教育培训，提升消防安全末端治理水平。积极鼓励引导社会企事业单位、全体群众参与消防安全治理，大力培育一批消防专业技术人才，弥补社会消防从业人员的不足。同时，要鼓励支持消防服务机构、消防中介机构等社会性消防组织参与公共消防安全治理，对相关理论研究、实践探索和成果转化要予以相应的政策和资金支持。要进一步激发全市范围内消防志愿服务机构和公益基金等不以盈利为目的的组织参与消防公益事业，服务消防安全治理大局，增强社会化消防全民参与度。
（三）进一步发挥宣传在消防安全治理社会化中的基础作用。加强消防宣传“五进”工作落实，落实好消防宣传“五项措施”。持续推进传统媒体消防宣传，利用重点单位户外广告电子屏开展“亮屏行动”，利用乡镇网格员、消防文员开展上门入户消防宣传，利用微博、微信等网络新媒体开展消防领域的基础知识宣传，全面增强社会整体消防宣传氛围和社会公众消防安全自防自护自救能力。
（四）进一步树立融合理念、用好系统思维。市域消防综合治理是一项重要且复杂的系统工程，需要提高统筹谋划能力，科学把握市域消防综合治理规律特点，立足市域承上启下的中观定位，创新治理思路、明确政策导向、明晰方法路径。要相互配合、同向发力，形成强大市域消防综合治理向心力。具体来说就是，推动市域消防综合治理各要素全面整合、系统集成，把党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑等治理方式整合在一个体系内，把市域基层党组织、居委会、社会组织、社区居民等治理主体关联在一个体系内。把消防宣传、社区巡查、群众自治、法律服务等市域社会治理业务集中在一个系统中，形成问题联治、工作联动、信息联通、平安联创的市域社会治理机制，并以联动融合、开放共治等理念推动市域社会治理由“碎片化”治理向“系统化”治理转变。
（一）全面治理，拧紧消防安全责任链条。对标国务院与黑龙江省出台的《消防安全责任制实施办法》，适时推动制定《大庆市消防安全责任制实施办法》，完善党政同责规定措施，健全完善消防工作年度和月份考核机制，梳理党委政府定期研究、挂牌督办市域消防安全治理中的重大问题，全面压实党政领导责任。要放大政府消防工作考核指挥棒效应，健全各级政府消防工作约谈机制，综合运用市委市政府巡视督查、市人大执法检查、市安委会驻点督导等方式，强化考评问责追责，督促整改重大问题。消防救援部门要基于准确全面的统计分析，完善事故救援通报机制，定期向各级党委政府、行业部门发送《消防救援情况通报》，对火灾高发地区、行业部门定向下发督办函，对其他类型灾害事故高发的区域、行业部门发送告知函，告知到人、落实到点，推动各级消防责任及时归位。
（二）综合治理，不断优化消防监管服务。坚决贯彻中央消防执法改革意见，纵深推进“放管服”改革，研究制定便民利企消防服务措施，打造“消防到家”惠民工程，提升社会面对消防工作的满意度。全面实施应急管理部消防救援局提出的新型消防监管机制，持续推行“双随机、一公开”，加强重点监管、拓宽信用监管、完善“互联网+监管”，不断提升监督检查和随机抽查质效。着力推进部门协同监管，消防救援部门与住建部门进一步建立消防审查验收信息共享机制，协调发改、市场监管等部门完善消防失信行为联合惩戒措施，联合市场监管、公安经侦等部门加大假冒伪劣消防产品打击力度，督促指导各行业部门加大检查管理力度，不断提高行业监管工作整体水平。加强消防标准化管理，开展商贸、医疗卫生行业达标创建，全面落实消防安全管理导则和标准，推动典型示范现场会适时召开，不断提升行业单位标准化管理水平。
（三）系统治理，构筑重点领域精准防控。要加强对“高低大化”“老幼古标”和城乡接合部、城中村、老旧社区、“九小”场所、“多合一”等高风险场所区域的分类指导、精准施策和专项治理，确保每开展一次整治，就解决一类突出问题。要借力乡村振兴、平安乡村建设、老旧小区和城中村改造等活动，推进农村消防安全环境持续改善。突出抓好“打通生命通道”集中治理攻坚行动，联合街道和住建、房管等部门，分类施策，及时消除违规占用和堵塞消防通道等消防安全隐患，总结成果、固化经验，建立长效治理机制。针对重大火灾隐患，整治要综合运用行业督办、联合惩戒等手段，定期挂牌一批、公示一批、曝光一批、处理一批，形成高压态势。要加快推进城市“智慧消防”平台建设，实现实时感知、全面监控、智能研判风险。在主城区和重点行业先行先试消防物联网规模化应用，重点在老旧高层建筑、集体宿舍、养老福利机构和“九小”场所等推广安装使用智能独立探测报警器、智慧安全用电装置等，重点单位和公共建筑的自动消防设施完成物联网改造，推进城市消防智能终端连接工作有序开展。
（四）源头治理，不断夯实群防群治基础。探索完善乡镇以下消防监管机制，推动将消防安全纳入“多网合一”综合网格管理和综合执法队伍建设，加大对公安派出所落实消防工作职责的指导力度，进一步夯实末端治理基础。深化消防救援队站参与消防监督执法试点，适时推广经验，壮大基层执法力量。全面落实消防宣传“五进”工作意见，重点抓好“进学校”“进社区”，加快建设并规范运行消防科普教育场馆，将消防安全教育纳入市域义务教育、城乡科普教育、文明城市创建等范畴。在做精做强自媒体矩阵基础上，拓宽媒体深度合作渠道，加大主流媒体宣传力度。加大“一警六员”培训力度，抓实行业系统重点人群培训，强化“九小”场所和农村等火灾防控薄弱区域。持续探索“消防+”模式，总结推广“消防+外卖小哥”“消防+共享单车”等经验做法，不断夯实群防群治基础。
（五）依法治理，持续加大消防监督力度。依法执法、严格执法，坚决打击消防安全违法行为，确保消防监督执法水平稳步提升。一方面要坚持依法执法，严防“闭门造车式”的执法错误倾向，依法从严抓实市域消防安全违法案件查处，严厉打击公共领域消防安全违法行为和相关责任人。全面推进执法规范化，根治消防执法不作为、乱作为和滥用自由裁量权问题，防止“体外循环”，提升执法专业化、规范化水平。另一方面要从严管理消防中介机构，加强对消防技术服务质量的监督抽查，及时核查、处理举报投诉，并给予一定奖励。要建立社会消防技术服务业务信息系统，动态管理社会消防技术服务机构及其人员，坚持依法管理和依法监督相结合，对违法行为依法惩治。
（六）精准治理，构建多元互补消防力量。坚持“建强国家队、壮大专职队、规范志愿队，构建多元消防救援力量”思路，突出“建管训用”并重，打造专兼常备、多元互补、协同发展的力量体系。积极探索分岗位精准定向招录队员，固化分类、分段、实战施训等做法，提升入职教育训练质效，打牢新入职消防员能力素质基础。全面推行政府专职队与国家队管理、训练、作战、保障“四个一体化”，以规范有序的管理确保队伍持续稳定。加强与相关救援力量协同作战，互相学习、互补优势，提升战斗力。引导农村、社区和广大社会单位广泛建立自防自救力量，鼓励红十字会、保险机构以及其他社会组织积极发展公益消防救援力量，尽快建立社会志愿力量动态管理平台，确保所有队伍实时动态登记，随时掌握作战实力。要进一步强化各类社会救援力量“联勤、联训、联调、联战”，由119指挥平台统一调度，增强作战效能。分级分类制订联动响应预案，定期开展实战拉动演练，逐步规范、形成合力。
将消防安全工作融入市域社会治理体系，是加快推进市域社会治理现代化的重要举措，对提升消防安全管理水平、防范重特大火灾事故具有重要意义。本文结合大庆市域治理现代化示范城市创建推进工作实际，通过调研论证、实地走访，从消防治理理念、消防治理主体、消防治理手段、消防治理机制、消防治理保障五个方面梳理了市域消防安全综合治理体系建设的实践经验。研判总结出消防安全综合治理格局尚未形成、依法治理安全责任落实不够、全民参与共治共防实效不佳三方面制约消防安全综合治理的症结问题。在此基础上，从规范责任边界、提升社会参与、发挥宣教作用、用好系统思维四个方面凝练了推进市域消防安全综合治理体系建设的启示，并从全面治理、综合治理、系统治理、源头治理、依法治理、精准治理六个维度提出了提升消防安全综合治理能力的对策建议。同时，市域社会治理是省域社会治理与县域社会治理的桥梁，因此在省域与县域推进消防安全综合治理同样重要。加快推进社会消防安全综合治理发展，将有力提升城市消防安全监管效能、维护社会面消防形势平稳、推进应急管理体系与能力现代化。
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