李 娟
（江南大学 法学院，江苏 无锡 214122）
党的十九届五中全会首次将积极应对人口老龄化上升为国家战略，这是党中央科学研判我国人口老龄化新形势，深刻分析我国经济社会发展新环境，审时度势作出的重大战略部署。《中共中央关于制定十四五规划和二〇 三五年远景目标的建议》中明确提出“推动养老事业和养老产业协同发展”，党的二十大报告将“发展养老事业和养老产业”纳入“推进健康中国建设”的范围，这意味着我国养老行业的“政策窗口期”已到来，养老行业发展迎来了最好的发展时期。在“双循环”的新发展格局中，把握养老行业发展的“时间窗口”和“政策窗口”，充分发挥社会保障在国内大循环中的作用，构建完善的养老服务体系，推动养老事业与养老产业协同发展，实现养老高质量发展，是当前政策关注和学术研究的重点。
养老产业的发达程度与国家老龄化程度相关。目前世界上老龄化程度高的日本、西欧和美国的养老产业也相当成熟和发达。福利服务市场化已成为传统福利国家的主要趋势。美国是社会化养老程度最高的国家，已经形成了包括居家、社区和机构在内“医—养—护”一体化的全面的养老服务体系，美国老年福利政策体现了“养老社会人道主义”和“养老政府责任主义”的价值和伦理，政府投入（养老事业）主要在弱势群体和福利性养老方面。［1］143日本以政府强制性规定养老为特色，主要集中在各类养老保险制度的改革及优化，以此来降低政府财政压力，［2］还有发挥信息通信技术（ICT）和智能设备在养老服务供给中的作用。［3］西欧国家深受“福利病”之困，研究如何在保障老年人生命健康权的基础上大力开发老年人力资源以弥补劳动力不足的问题。挪威强调通过公私伙伴关系增强公共服务支出和养老金的可持续性。［4］澳大利亚政府通过提供长期大额低息贷款以扶持社会企业发展，鼓励有职业年金、有经济能力的人自愿支付部分养老费用，［5］社会企业已成为澳大利亚社会养老服务的主力军。
国内有关老龄或养老问题的研究成果也非常丰富。大多数研究主要是沿着供需矛盾的思路来探讨养老问题。在养老事业方面，主要强调政府在制度建设及财政投入两个方面的责任。穆光宗认为政府是重要的养老责任主体，具有兜底养老、普惠养老、公平养老和品质养老的四大责任。［6］提高养老保险层次、延迟退休年龄、［7］大力发展商业保险、［8］构建智慧养老服务系统［9］等养老政策是政府的重要职责。在养老产业方面，2017年民政部及相关部门联合印发的《加快推进养老服务业放管服改革》要求进一步放开养老服务市场，激发养老服务创新活力。林闽钢认为，在中国新发展阶段和“双循环”新发展格局中，社会保障不应局限于市场经济改革的“配套”地位，应充分发挥出社会保障对经济发展的促进作用。［10］穆光宗认为，随着近年“银发红利”的不断释放，进入养老服务产业的社会力量越来越多，这些是政府养老的有力补充。政府应该鼓励社会资本多模式参与，正确引导、整合资源、互补运行，打造现代社会化的高效养老服务体系。［11］张乃仁认为，我国养老服务产业发展面临着传统观念束缚、产业体系不健全、市场培育不足、行业监督缺失、人才队伍匮乏等困境。［12］尹凡等人认为，制约我国养老产业发展的最关键的因素是事业性投入太多，政府对社会资本的引导和撬动不够，甚至抑制了产业的发展。［13］
由于养老本身的福利性，养老事业始终是养老的重点，但是过分重视养老事业也使得其责任边界不清，导致了养老事业与养老产业之间关系复杂化，两者在某些方面相互促进，在某些方面也会相互竞争。无论是从国际实践经验，还是国内应对老龄化的现实需求来看，养老产业是未来老龄化社会的必然选择，这就要求政府必须审慎思考应对老龄化的政策思路。养老服务属于溢出性个人物品，决定了养老服务具有福利性和私人性两个属性。私人性部分必须利用市场力量大力发展养老产业以解决人们多样化、多层次、个性化的养老服务需求；
福利性部分要求强调政府养老责任，实现养老保障的兜底性和发挥安全网作用。由于养老产业前期投资大、投资收益回报慢，政府应将养老事业作为养老产业发展的引子，大力发展能够撬动市场力量的养老事业，发挥养老事业对养老产业的促进作用；
与此同时，应正确引导养老产业发展方向，确保养老产业不损害社会保障的公平性，并且引导养老产业投资建设养老基建，发挥养老产业对养老事业的积极作用。本文拟寻找养老事业与养老产业协同发展的理论基础及现实依据，并探寻两者相互促进发展的思路。
养老服务的双重属性要求养老事业与养老产业协同发展。关于养老服务的性质，学界普遍将其默认为公共产品或者公益性产品。林闽钢按照养老服务的来源，将养老服务划分为家庭养老和社会养老，认为社会养老服务主要包括基本养老服务（福利性养老服务）、非营利性养老服务和营利性养老服务，而基本养老服务和非营利性养老服务要作为纯公共物品和准公共物品向全体国民提供。［14］“公共物品”是公共管理学的一个重要概念，是基于对物品性质的划分来分析物品供给机制的重要理论。萨瓦斯认为，政府该生产哪些物品，该提供哪些物品（服务），又该对哪些物品（服务）的生产进行安排应该是理性的结果，而不是政府决策者一时冲动的决定。［15］这种理性建立在对物品性质的准确分类上。管理学中以物品的竞争性和排他性特征，将物品分为同时具有竞争性和排他性的个人物品，具有排他性而无竞争性的自然垄断物品，具有竞争性而无排他性的公用资源和既无竞争性也无排他性的集体物品，包括公共物品和俱乐部物品。学者们一般将具备竞争性和排他性两个特性之一的物品称为准公共物品，将之作为政府责任的依据。然而这种逻辑并不完全正确，事实上，诸如环境保护、消防和高速公路等准公共物品以私人供给较多且更有效。欧文·休斯认为，个人物品中还存在一类所谓的“价值性产品”（如教育和医疗保健），虽然这一类物品具有排他性，属于个人商品，但其具有较高的外部性，并且与社会公平密切相关，市场不能以令人满意的方式为社会提供，因此，往往由政府部门和私人部门共同提供。［16］由此可见，将养老服务界定为公共物品或者准公共物品都不准确，我们必须正视养老的个人物品性质以及由此延伸出的供给主体和形式问题。
除了将养老服务界定为公共产品，还有的学者经常用“公益性”和“福利性”来界定社会养老服务的性质。穆光宗提到美国有福利性服务、公益性服务和专业性服务三种居家养老服务模式，［1］150那么“福利性”和“公益性”是需要区分的两个概念。目前尚无学者对这两个概念进行详细准确的区分，本文结合互联网资料和穆光宗对三种模式的介绍，作如下粗浅界定：福利性更加强调政府的责任和政府供给，而公益性则偏重于社会非营利性组织、志愿组织或者非组织性的慈善公益创造的社会价值。因为养老是具有积极价值外溢的私人物品，政府应当承担一定的养老服务供给责任来保障社会公平正义，所以福利性养老服务供给是政府的责任内容。本文将养老服务界定为具有福利性和私人性双重属性的私人物品。但是，仅分析到此，仍不能区分哪些服务应该由政府部门提供，而哪些服务应该由市场主体（企业和非营利性组织）提供。刘太刚在其需求溢出理论中指出，未溢出的需求属于私人事务，而溢出的需求才是公共事务；
私人事务由私人资源解决，而公共事务才需要动用公共资源来解决。［17］进一步讲，自己和家庭能够满足的需求是未溢出需求，而自己和家庭无法满足的需求是溢出需求，溢出需求要靠别人输出利他性才能满足，其实现方式有非营利组织供给和政府（或国家）供给两种途径。本文认为刘太刚提出了区分政府与市场主体的责任边界的重要原则。当老人及家庭“有能力”自我满足，政府不应该揽责，这个能力主要指家庭的经济能力和家庭照护能力，而那些没有家庭支持和没有市场服务购买能力的老人应该得到政府的照护。非营利性组织作为政府和市场的补充，为前两者不能顾及的边缘群体和夹缝群体提供帮助。因此，就养老服务供给而言，政府和市场仍然是供给的两大主体。也就是说，养老事业与养老产业在养老服务供给中均具有重要的地位。当前，社会普遍将养老社会化理解为“政府养老”，过分强调政府责任，政府也超越边界提供需求未溢出的服务，这些都需要及时调整。
当前，养老服务资金的重要来源渠道是公共财政支出和中央福利彩票公益基金，社会资本参与严重不足，养老服务资金供求失衡严重。［18］161党和国家将积极应对人口老龄化上升为国家战略，说明人口老龄化已经对社会经济快速发展造成压力，而且我国正处于转变经济发展方式的新阶段和“双循环”的新格局中，将养老压力转变为经济动力，增强社会保障与经济发展的协同性至关重要。实践证明，纯政府供给难以满足多样化养老需求，需要大力发展养老产业，协同好养老事业与养老产业关系是当前养老服务的工作重点。
从养老服务供给的公平性来看，目前，我国存在严重的养老事业区域发展不平衡问题。经济发展水平和政府财政能力决定政府的养老投入，养老事业严重依赖于政府财政投入。因此，我国中西部养老事业相当薄弱，虽然东部经济发达地区养老事业投入较多，但仍不能满足多样化需求。以苏州、无锡为例，两地政府财政收支良好，养老事业的财政投入较多，在“政治竞标赛”的竞争下，地市级和街道级（县市级）都通过政府采购项目为辖区内户籍居民提供各类养老服务项目，例如居家上门服务、长护险服务、残疾人上门服务、社区日间照料中心服务和适老化改造等，基本上实现了80岁及以上老人和特困老人全覆盖。与此相比，有研究者通过对山西、河北和山东等地部分区域的调研发现，这些地方由于财政紧张，根本无力向老人提供类似政府购买养老服务项目，很多基层政府官员不清楚何为政府购买养老服务。
从社会养老的可持续性来看，养老事业与养老产业协同性严重不足。在中西部欠发达地区，养老事业投入不足，也无法带动养老产业发展。一方面由于经济条件差，老人的养老有效需求还停留在温饱层面，照护还完全依赖家庭，除了向政府要救济以外，其他层次需求还未转化为有效需求；
另一方面，政府财政没钱为老人购买养老服务，企业没有提供养老服务的市场动力。而在经济发达地区，我国养老产业多数以政府财政收支状况良好的长三角为主要布局区域，收入来源主要依赖“医保”和“政府采购”，这充分证明了养老事业对养老产业的带动作用。不过，养老事业带动养老产业发展后，也出现了挤占养老市场空间和造成养老市场不正当竞争问题。在对S市十四五规划调研时，当问及各养老企业是否有除政府购买服务以外的其他商业单（老人自己掏钱购买）时，大多数企业的回答是几乎没有，只有S市某养老机构表示以前有，现在几乎没有了。该机构负责人透露以前有4.5%左右的营利性收入，但是随着政府养老服务覆盖人群扩大和政府购买项目增多，严重影响他们营利部分收入的增长。在W市的调研中发现，不同公私合作形式的养老机构享受不同的养老政策。有些养老机构为了享受优惠政策，将机构性质确定为民办非营利性企业，但是在实际运营中与营利性企业无异，这无疑搅乱了养老服务市场的公平竞争秩序。由此可见，无论是经济发达地区还是欠发达地区都需要养老事业与养老产业协同发展。
从养老服务政策的可及性来看，政府有责任调动全社会资源来实现有效的养老服务供给，保障老年人的生命健康和晚年尊严。但是，单靠政府养老根本无法实现养老高质量发展目标，市场化养老是必然选择。一方面，政府以公益为宗旨，以强制力作保障，能够统筹安排社会生活，发展养老事业。除了现金给付，政府可以通过购买养老服务形式，保留养老服务的安排权，将生产权转移给市场主体，完成养老事业中服务供给责任。但是政府购买服务也有其明显弊端：一是政府对老人需求分析不敏感，其安排可能不准确或低效；
二是政府供给只能照顾特殊群体，不能惠及全体老人；
三是政府财政出资会导致高成本、低收益；
四是全体老人多层次高质量养老需求得不到满足，必然会导致一系列社会问题。目前，政府和市场仍是满足人的需求的两大社会物品供给机制，因此，必须让追求效率和规模效益的市场主体进入养老行业。当老人的潜在养老需求被养老事业培育为有效需求时，市场主体能够快速有效、精细划分多样化养老需求并进行专业化供给。一位养老企业负责人提到圈内将养老产业划分为三个阶段，2021年以前属于青铜时代，2021到2035年属于白银时代，在这个阶段，养老企业的重点在于激发潜在需求，培育市场。这说明在这个阶段需要政府的支持，通过发展养老事业来培育市场需求。经济发达地区的实践已经证明，政府出台积极的养老政策，一方面为特困高龄老人提供援助服务，另一方面，激发市场主体（政府养老服务的承接者，或市场消费的供给者）满足普通老人的吃穿住行娱等多样化的养老服务需求。实践证明，养老事业是养老产业发展的先行军，具有重要的引导和激发作用；
反过来，养老产业发展能够为养老事业提供更加充裕的资金、技术和人才支持。
有关养老问题的理论研究大多集中在人口学、社会学、心理学和医学等领域。人口学和心理学大多使用数量统计方法研究影响老年人晚期生命质量的影响因素及其各要素间的关系；
社会学多利用定量和质性相结合的方法研究人口结构变化后老年人的社会地位和生存状况；
政策学多利用政策文本分析和规范研究方法研究我国养老服务体系及政策制度，尤其是养老现金给付和服务给付模式；
保险学多利用数量分析的方法研究各种保险产品的开发及市场反应问题，近年来也有人工智能等学科使用实验或者跟踪分析等方法研究智能穿戴或者传感设备的开发及使用。绝大多数研究内容集中在具体的养老服务的可及性和可得性问题上，而实际上积极应对老龄化问题和实现高质量养老服务的更为关键和重要的是解决供给机制的问题，也就是以上学科所研究的具体养老服务内容和形式得以实现的制度安排问题，而这些内容属于公共管理学的研究范畴，也是政府提高国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。从宏观的层面上分析，新公共管理理论、新公共服务模式和整体性治理理论为养老事业与养老产业协同发展提供了方法论。
新公共管理运动是20世纪六七十年代西方发达国家在陷入“滞胀”困境和行政低效的政府合法性危机时，为了重塑政府形象，积极推动改革而产生的。其基本思路是借鉴企业管理的理论、方法及技术，在政府部门内部引入市场竞争机制，强调以顾客为导向提高服务质量。奥斯本和盖布勒在《改革政府》中将新公共管理所倡导的政府描述为“企业家政府”，企业家政府应该具有十大特征。在我国政府治理实践中体现了“政府促进服务提供者之间的竞争来优化服务质量”和“政府应该防患于未然，把工作重点放在问题发生之前”以及“对各部门进行绩效考核”等特征。从某种程度上讲，我国政府管理体制更多是在传统官僚体制上加入了新公共管理的部分市场化和竞争化理念，但是对“企业家政府”的“强调实际绩效，重点考核结果而不是投入”和“政府关注的中心并不是简单提供服务，而是向公营、私营和志愿者各部门提供催化剂，使之行动起来解决自己社区的问题”两个经验的借鉴学习不足。以JS省为例，在绩效考核的压力下，各地市为争先进，积极创新，加大财政投入，推出各类养老服务项目，以显示本级政府对养老服务的重视，而对项目的实际结果和整体的成本投入收益比以及可持续性问题关注较少。虽然政府购买服务已经成为政府进行社会治理的重要工具，但是政府大多将公益组织和私营组织作为政府履行社会职责的手脚，而并非建立机制以激发和催化社会力量。然而，养老事业与养老产业协同发展的重点旨在政府如何创新机制以实现利用政府力量（包括财政资源）激发市场主体养老的积极性，撬动社会市场资本。
任何一种理论都有其缺陷，新公共管理理论最大的缺陷在将政府完全理解为企业，将为公民服务理解为为顾客服务。企业是有明显成本和利益边界的，其为顾客服务的理念会引发为部分公民服务而损害整体社会利益的风险。政府应该以公平和公正为其提供服务的前提，不应该首先或仅仅关注“顾客”自私的短期利益，而应关注全体社会的整体和长远利益。顾客思维不利于扮演着公民角色的人们关心他人和承担超越短期利益的个人责任和义务，这样的危害是相当大的。［19］针对这些问题以及改革实践的推进，学者们又提出了各种新的政府改革与治理的实践模型与理论方式，其中包括“新公共服务”和“整体政府”等。罗伯特·登哈特夫妇提出以民主公民权理论、社区和公民社会理论、组织人本主义和新公共行政、后现代公共行政为理论先导的“新公共服务”模式。新公共服务模式理论认为：首先，政府的职能不是掌舵而是服务。这一点其实与新公共管理理论中的“政府关注的中心并不是简单提供服务，而是向公营、私营和志愿者各部门提供催化剂，使之行动起来解决自己社区的问题”目标是一致的，只是手段不同而已，新公共管理强调政府的主动积极作为，而新公共服务强调政府应需求而行动的原则；
其次，政府追求的是公共利益而非简单的经济效益。公共利益具有难以衡量和立竿见影的评估困境，一味追求效率会使政府的公益性受损；
再次，强调服务对象的公民身份，而非顾客身份。公民追求公共价值、参与权和回应性，这就要求政府必须尊重公民作为人的尊严、价值、责任和归属感等内容，应该激发公民在社会治理中的参与权。仍以JS省为例，地方政府推进了很多惠及老人的养老服务项目，确实解决了一部分特困老人的生活照料问题，但是由于政策设计不合理和政策执行缺乏弹性等问题，很多不需要政府照顾的老人也被纳入了服务对象范围，在社会上形成了一种“有困难找政府”的依赖心理，老人及家庭作为公民的主体性被淹没。长此以往，必将导致公民责任意识下降而政府养老压力加重的问题。这些做法短期看社会评价较高，但是从长远看，不利于可持续性地积极应对老龄化社会。因此，应该借鉴新公共服务模式中公民的权利和义务关系以及政府在社会治理中的定位和治理机制。
按照陈振明对治理理论的三种研究途径的划分，新公共管理和新公共服务分别对应政府管理和公民社会两种途径。第三种途径是合作网络路径，合作网络路径是以多中心的公共行动体系为分析对象，认为行动主体是具有反思理性的“复杂人”，关注的是行动主体的相互依存关系，借助互联网技术，通过信息、资源和目标的互动共同规划、执行政策，共同学习，建构公共服务供给的合作网络。网络治理途径在整体性治理理论中得以充分阐释。英国学者希克斯的三本著作《整体性政府》《圆桌中的治理——整体性政府的策略》和《迈向整体性治理》奠定了整体性治理理论的框架基础和基本内容。希克斯认为新公共管理过分追求效率和绩效考核导致了治理的碎片化。造成碎片化的原因除了政府部门间的无心之过或政治任务的有心操作以外，更重要的便是政府部门间属性的多样性。政府机关除了恪守权责划分原则及政府组织间私下的相互竞争之外，还存在各种政府机关内部文化、管理方式及发展策略的差异。希克斯认为政府碎片化是导致大量社会问题产生和严重化的重要原因。［20］针对功能性组织的部门主义和协调的缺失，希克斯提出了全新的组织再造方向，如建构跨部门进行协调和合作性的整体性政府，打造文化革新政府，构建重视预防与非治疗的预期性政府及结果导向政府。［21］在S市养老服务十四五规划调研中发现，因为担心国有资产流失，政府几乎不批准私人获得新建养老院的土地使用权。虽然民政局有政策鼓励私人盘活闲置政府资产用于养老事业，但是闲置资产再利用受消防标准限制，改造成本极高，结果形成资产闲置和养老公益资源匮乏并存的局面。还有，居家上门服务已经成为各界公认的既经济又符合老人心理习惯的养老服务方式，但是由于民政监管办法和卫健委对医疗服务管理之间的政策壁垒，居家上门的基础医疗服务尚无法开展。因此，应该借鉴整体性治理理论成果，研究如何打破部门间利益和政策壁垒，形成协同治理的思维模式，从而解决养老资源的结构性分配问题。
基于以上分析，本文认为促进养老事业与养老产业协同发展需要从理念转变、制度引导和工具创新三个层面进行探索。
（一）形成可持续性应对老龄化的养老理念
在养老服务供给理念上，政府应该转变“大包大揽”的全能政府和“大水漫灌”的普惠养老服务供给理念，应将“全能型政府”思维转变为“强政府+强社会”①这里的社会是指包括市场、志愿组织和公民在内的所有非政府主体。的双强思维，将普惠原则优化为“普惠+兜底+精准”的养老服务原则。
首先，应形成“强政府+强社会”的双强思维。理解和理顺政府、社会和国家间的关系，是实现国家治理现代化的重要内容，［22］57同时也是实现社会物质财富丰富和满足人民日益增长的对美好生活需要的关键。社会治理理论中，经常以二分化的思路将政府和社会放在对立的双方来进行分析，认为社会治理当中不是“强政府+弱社会”，就是“强社会+弱政府”。杨立华认为我国是强政府与弱社会组成的半强国家；
［22］62陈天祥认为自1992年至今，我国处于“强政府+强市场”阶段，在这个时期我国服务型政府建设核心在瞄准社会、企业和公众的需求，不断激活市场活力和社会创新力；
［23］郑永年认为中国到底属于哪种模式很难确定，但肯定的是中国属于强政府模式。实践证明，中国强政府模式在中国经济起飞和公共服务供给中发挥了巨大作用。［24］在中国未富先老和边富边老的国情下，社会供给养老的能力和动力仍然不足的情况，强政府投入和扶持仍然是工作重点。与此同时，强社会的时机已经到来，尤其在经济发达城市和地区，政府对养老基本公共服务投入大，基础建设好，而且各类养老项目和补贴比较多，养老市场发展的基础已经培育起来。但是，在养老压力加剧的情况下，强政府也在养老服务供给上力有不逮。因此应进行双强建设。政府应该鼓励社会自我管理，培养公民精神，引导公民承担个人应负责任。推进服务型政府建设，为市场主体建立规范的养老市场环境，大力创新政府与社会主体的多元供给方式，积极培育公益性养老服务组织。
其次，要坚持“普惠+兜底+精准”的服务供给原则。养老服务属于社会福利，关于社会福利应该是选择性的还是普惠性的问题，始终是一个争论的焦点。我国是社会主义国家，在社会保障供给中坚持普惠原则和平等主义。例如：当前我国部分地区实施的长期照护保险和居家上门服务都是以年龄和身体功能状况而提供的普惠性服务。不将家庭经济情况纳入考评范围，只要符合年龄或失能标准，都可以享受平等的待遇。实践证明，普惠性原则可以为党和政府赢得好评和增强执政合法性，但是普惠性原则因缺乏对差别化服务需求的精准识别与瞄准，导致了大量公共资源投入“失准”和浪费，［25］而且在老龄化压力持续加剧的情况下，从长远角度来看，国家应调整养老福利供给原则，在养老金保障和养老公共基础设施方面坚持普惠原则，尽量为全体社会公民尤其是老人创建老年友好型社会，但是在具体的养老服务供给项目中政府应该回归“兜底”的责任边界内，将关注的重点放在特困老人群体上。当前，政府应借鉴剩余型福利模式，②剩余型社会福利模式是以自由主义和个人主义价值观为主导的社会福利意识形态，国家在社会福利方面的责任是有限的，政府除了在社会救助和社会服务方面承担有限的责任外，其他社会服务基本上是依赖市场、非政府组织和受助者个人或家庭的支持。放权于社会。责任的回归不等于放弃责任，责任回归不仅可以给政府减压，而且可以给社会和个体腾出承担自我责任和发挥潜力的空间。实践证明市场主体进入养老产业的积极性和热情非常之高。例如：2021年上半年江苏省政府投资基金联合无锡市梁溪区国有企业以及省头部老字号企业共同成立江苏老字号产业投资基金，总规模达10亿元；
［26］齐鲁银行与济南老年大学“联合办学”，金融业布局老年服务趋势加速；
［27］2020年底银发产业服务平台五零陆零科技聚焦1—3线城市活力银发人群，一个月内就获得1500万天使轮投资。［28］由此可见，老年人需求个性化、多样化和层次化愈发明显，如此庞大的养老服务需求是政府无法满足的。所以应该形成政府负责普惠性基本养老服务和兜底性保障服务的供给，而将个性化养老服务需求交由市场主体来完成的供给结构。政府应积极探索养老产业化发展道路，在保障基本公平的基础上，下大力气鼓励市场主体和撬动社会资金。
（二）创设有助于养老产业发展的制度环境
新制度主义认为，组织对制度环境的关注和适应是其获得合法性的过程，没有任何一种组织可以脱离制度而存在。从弱意义合法性机制层出发，迪玛奇奥和鲍威尔认为制度通过影响资源分配或激励方式来影响人或组织的行为。［29］古今中外的社会治理实践已然证明倾向性制度对实践的极大推动作用，远的有重农主义和重商主义制度，近的有我国现代海洋战略等，都促进了相应领域的快速发展或崛起。在养老领域，国家不断发出鼓励社会资本进入的信号。例如2019年2月，国家发展和改革委员会等18部门联合印发《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量促进形成强大国内市场的行动方案》，民政部为配合此项工作，推动取消养老机构设立许可，鼓励社会资本进入养老服务市场。［30］2019年9月，养老服务司发布《民政部关于进一步扩大养老服务供给促进养老服务消费的实施意见》指出要优化养老服务营商环境，全面建立开放、竞争、公平、有序的养老服务市场，放宽养老服务市场准入，支持社会力量参与提供养老服务，切实破除行业垄断、地方保护、清理废除养老服务中妨碍形成全国统一市场和公平竞争的规定和做法。［31］
当前养老服务产业发展的困境是政府如何在放开市场的过程中确保养老产业健康有序发展且不对养老公平造成威胁。快速发展养老服务业在有效应对人口老龄化所造成的养老服务问题的同时，对政府转变职能、创新养老服务业监管提出了挑战。养老问题从养老福利政策领域进入了公共治理领域。2019年3月，国务院办公厅关于推进养老服务发展的建议中提出了深化放管服改革，拓宽养老服务投融资渠道，扩大养老服务就业创业，扩大养老服务消费，促进养老服务高质量发展，促进养老服务基础设施建设等6个方面28项举措，［32］这是“放管服”改革思路在养老服务领域的具体落实。“深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力”是“放管服”的核心要义，本质是调整优化政府与市场关系，重点是优化政府职能，目的是实现全社会高质量发展。因此，“放管服”改革与“养老事业与养老产业协同发展”具有内在一致性。有关政府职能部门应准确理解“放权”“监督”和“服务”的深刻内涵。在放权方面，要求政府降低市场准入门槛，鼓励企业及其他社会主体不论资本、行业和规模大小都可以进入养老服务领域，培育多领域和多样化的养老服务主体及内容。在监管方面，政府应由事前审批向事中事后监管转变，提升和加强政府监管市场主体行为和预防及应对福利风险的能力。由于当前处于养老市场发育早期，市场混乱现象不可避免，但是政府必须具有前瞻性和可持续性的发展眼光，积极研究探索在不限制健康资本进入的前提下，制定规范的养老服务市场监管制度体系，加强对养老服务供给过程的监管。同时要区分“监管”与“限制”的差别，避免因监管需要使约束性条件过高，导致逼退一些成长性的优质社会资本。在服务方面，政府应该为市场主体公平竞争和健康持续发展提供政策支持，做好协调工作。养老产业发展涉及多部门管理，存在严重的部门协调障碍。为应对此问题，国务院建立了由民政部牵头的养老服务部级联席会议制度，要求各地、各部门要强化工作责任落实，健全党委领导、政府主导、部门负责、社会参与的养老服务工作机制，要求主要负责同志要亲自过问，分管负责同志要抓好落实，同时加强中央与地方工作的衔接。
（三）创新有助于养老事业与养老产业发展的福利工具
养老服务资金供求失衡的原因主要有养老服务需求潜力巨大，融资渠道狭窄，社会力量参与不充分，资金使用效率低等。为了实现养老服务资金供求平衡，必须积极创新养老服务融资模式，优化财政性和市场性融资渠道，以增加养老服务资金供给。［18］161换言之，在养老需求溢出个人和家庭的承受能力范围之外后，政府虽然应该提供福利性供给的责任，但是政府在成本支付①陈振明在《公共管理学》一书中写道：“消费、生产、安排是物品参与中的基本行为，此外还有另一种不可忽视的行为——成本支付。成本支付者可以是生产者、安排者和消费者中的任何一方或者其中的联合。”问题上有不足，所以政府应该探索满足社会需求的福利供给方式，即福利工具。②福利工具包含在政府工具内。萨拉蒙将政府工具看作一种可辨认的通过集体行动致力于解决公共问题的方法或途径，通过这种方法，集体行动得以组织，公共问题得以解决。政府工具设计有三个层面：一是工具理论，研究不同工具的运行特征以及工具的提供系统和提供方式；
二是选择理论，研究针对公共行动的目标及政治环境，选择与之相适应的工具；
三是运行理论，研究更有效地运行新的工具来达到目标。福利工具创新本质上就是在政府、企业、社会和个人之间就生产责任、提供责任、安排权和成本支付之间的优化组合。
实践证明，在养老服务供给中，政府同时将生产责任、提供责任、安排权利和成本支付责任揽于一身的做法是不可行的。按照陈振明的划分，当代政府治理的新工具可以分为市场化工具、工商管理技术和社会手段等。市场化工具包括民营化、用者付费、合同外包、特许经营、凭单制、分散决策、放松管制、产权交易和内部市场等9种；
在工商管理技术中有全面质量管理、目标管理、绩效管理、战略管理、顾客导向、标杆管理和流程再造等7种；
在社会化手段中有社区治理、个人与家庭、志愿者服务、公私伙伴关系和公众会及听证会等5种。当前在养老服务领域，民营化、合同外包、用者付费、凭单制、绩效管理、志愿者服务、社区治理以及公私伙伴关系等工具都已被采用。民营养老院及护理院的发展就是民营化工具使用的最好体现；
各级政府每年购买大量养老类服务项目属于合同外包的形式；
一些地区社区居家养老服务中心采用会员制，使用者付费；
凭单制是较早被使用但是现在逐渐消失的一种形式，但是凭单制将部门安排权交由服务对象（老人），是一种有效倒逼服务质量提供的手段，应该被广泛采用；
对养老服务机构指标考核属于绩效评估方式；
由于养老的场所主要在社区，所以政府应通过行政指导或者项目的形式引导和培育社区治理和志愿者服务等方式，例如：互助养老；
公私伙伴关系在养老服务领域也有应用。
根据民政部统计，“十二五”以来，各级民政部门将每年留存的福彩公益金按不低于50%的比例用于老年福利类项目建设。地方各级财政和福彩公益金累计投入约1 000亿元支持社会养老服务体系建设，撬动社会力量投入养老服务业。［33］本文重点分析撬动社会资本最明显的公私伙伴关系（Publicprivate Partnerships，简称PPP）。公私伙伴关系是一种政府和企业深入合作的服务供给模式，不同于民营化、政府购买服务或者公建民营类福利工具。公私伙伴关系是指公共和私人部门共同参与生产、提供物品和服务的任何安排，主要是针对一些复杂的、多方参与的并被民营化的基础设施项目。通常是政府用来缓解公共资金的约束，或提高基础设施及公共服务供给效率的工具，其中涉及项目的融资、建设、运营等责任的分配。［34］公私伙伴关系是一种复杂的福利供给，涉及的内容和权利义务关系比较复杂而且难以测算，不可避免存在巨大的潜在风险，目前规避风险的技术还不成熟，因此，各地政府在推进养老服务的公私伙伴关系项目时都非常慎重。但是，从社会需求和效益来看，公私伙伴关系应该是政府未来重点关注和探索的福利工具。温来成建议各级政府专业公私伙伴关系管理机构来监控财政风险、研究制定科学且全面的监管技术与方法、监管制度与流程、风险分摊机制，从而提高政府与社会资本合作中政府的合作能力。［35］
养老事业与养老产业协同发展是老龄化社会的必然要求，是一个源于实践的真命题，但是人们对其认识的分歧较大。一方面是由于我国社会主义国家性质和长期以来政府统一安排社会福利的体制，社会普遍形成了养老是公共产品，属于养老事业，养老不可以走产业化道路的观念；
另一方面是西方国家在研究养老福利的时候并不做“事业”和“产业”的划分，导致养老事业与养老产业协同发展的理论基础研究不够。因此，梳理和分析清楚养老事业与养老产业协同发展的理论依据和指导理论必要且紧迫。