何妍
人口老龄化问题的凸显使得各级政府开始关注养老服务业的发展，在养老服务的三种模式中，居家社区养老服务的发展与建设成为各方关注的焦点。拉萨市从2015年开始大力推进养老服务业发展，从政策支持、行业规范、市场扶持、智慧养老信息平台建设、人才培养等方面进行了尝试，初步厘清了居家养老服务的建设思路，取得了可喜的成绩。
2016年以来，中央财政安排中央专项彩票公益金，连续五年在全国31个省市自治区以及新疆生产建设兵团的203个地区开展了五批次居家和社区养老服务改革试点。通过试点，各地在政府及企业的管理体制机制、养老服务基础数据的摸底与统计、基本养老服务清单、信息化、标准化、连锁化、医养结合、人才队伍等各方面均进行了有益探索和积极创新，为城乡居家和社区养老服务尤其是大城市、民族地区与农村地区以及城乡养老服务协作等积累了丰富的实践经验，推动了居家和社区养老服务的高质量发展。2020年初，拉萨市入选全国第五批中央财政支持开展的全国居家和社区养老服务改革试点城市。
21世纪以来，自治区政府不断推进养老服务市场化、社会化改革，积极引导和鼓励民间资本进入养老服务业、开办养老机构，向老年人提供多种形式的养老服务。2018年7月西藏自治区卫生计生委、区民政厅、区人社厅等部门联合印发了《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的实施意见》，提出统筹医疗和养老资源满足老年人医养需求，并明确提出了养老服务建设目标。2021年6月自治区民政厅印发了《推进居家和社区养老服务工作的实施方案》（以下简称《方案》）。該《方案》不仅对养老服务建设目标提出了具体要求，还提出了养老服务建设内容，城市及农村社区养老服务建设侧重点、政策及资金支持等，为西藏养老服务业的发展提供了方向指引。
具体做法与经验总结
拉萨作为西藏经济社会发展较好的城市，在养老服务业的发展与推进上始终走在区内前列。
1、政策支撑，规划引领，积极推进养老服务业发展
2020年初，拉萨市入选全国第五批中央财政支持开展的全国居家和社区养老服务改革试点城市。借此契机，拉萨市全面推进养老服务业发展，全力打造现代化高原养老城市。拉萨市先后研究制定了《关于加快养老服务发展的实施意见》《关于制定和实施老年人照顾服务项目的实施意见》《拉萨市民政局关于加快居家和社区养老服务发展的若干措施》《拉萨市民政局关于开展居家和社区养老服务设施建设的意见》《拉萨市居家和社区养老服务改革试点工作实施方案》。为高质量完成《拉萨市“十四五”时期民政事业发展规划》《拉萨市“十四五”时期养老事业发展规划》，邀请北京市民政局专家赴拉萨指导规划编制工作，同时，拉萨市民政局抽调专人成立规划编制专班，配合做好规划编制各项工作。一是北京专家组入驻市民政局与局领导和业务科室负责人进行座谈，研究养老服务发展规划内容。二是北京专家组和市民政局规划编制专班，利用七天时间对各县（区）、乡镇（街道）、村（居）开展实地调研。三是与自治区民政厅领导和各处室负责人座谈，征求意见建议。通过努力，结合拉萨养老服务工作实际，梳理出“养老服务配套政策不完善”等17条问题清单、22条需求清单和重大举措28条。
2、精准分析老年人养老服务需求，开展养老服务需求调研
养老服务需求分析是开展养老服务的前提，通过分析老年人养老服务需求并进行充分调研，才能有效推进居家和社区养老服务。因此，拉萨市城关区和林周县分别以政府购买服务的形式开展老年人需求调研，共计覆盖近8000名老年人。拉萨市城关区通过政府购买的方式将老年人需求调研交给社会组织专业机构，其所需的42万元政府购买资金通过福利彩票公益金支取。采取多种方式对辖区12个街道的7156名60岁以上常住老年人进行大规模调查，同时建立特殊困难老年人数据库，为有效发展居家和社区养老服务模式提供了科学依据。林周县在推进养老服务建设时也提前对辖区老年人进行摸排了解，对江热夏乡和甘旦曲果镇179名特殊群体老年人作为政府购买居家养老服务试点服务对象，为他们提供生活照料、康疗、家政服务、文娱活动和心理关爱等服务。
3、积极拓宽社区养老服务资金来源
根据拉萨市民政局财政预算公开数据显示，2019年拉萨市老年福利支出30万元，2020年33.42万元，同比上升11.4%。拉萨市投入区、市两级福彩公益金9693.6万元用于建设15家老年人日间照料中心，目前，已完工并投入使用4家；
正在建设的有9家，均完成工程量50%以上，预计年内建设完成，投入使用；
未开工的有2家。老年人日间照料中心项目建设覆盖五县四区，以城关区、堆龙德庆区等老龄人口较多的区县为重点，均建设有老年人生活服务用房、保健康复用房、休闲娱乐用房、辅助用房以及棋牌室、健身室、午间休息室、康复室等附属设施。政府购买经办人员服务，招聘79名应届大学本科毕业生安排在基层，在社会救助、社区养老等工作上实现了专人专职、精准高效。政府购买社会组织服务，多方争取福利彩票公益金192万余元，用于政府向社会组织购买养老服务，包括为老年人提供餐饮、生活照料、保健康复等。
4、引入社会力量参与养老服务，助力养老服务业市场化、产业化发展
早在2016年，西藏自治区首家公建民营养老院开始运行，这也代表着拉萨市的社会养老开始迈出市场化的第一步。拉萨市社会福利院先后与西藏卓玛医院、西藏夕阳养老康复中心、西藏玉拓趣赞康养有限公司等开展合作，推进养老服务机构公办民营社会化发展。西藏夕阳养老康复中心尝试将传统藏医药文化、中西医技术融为一体，为老年人提供藏药浴、保健按摩、康复理疗等特色服务，使得有偿入住的老年人由原来的5人增加至45人。2020年7月，西藏玉拓趣赞康养有限公司整合羊八井水疗中心和康复疗养项目，为老年人提供藏医康复和温泉疗养等特色服务。各“公建民营”的养老服务机构融合民族特色，不断开发特色养老服务，丰富服务内容，吸引了更多的老年人到养老机构享受养老服务。截至2021年5月，拉萨市社会福利院有偿社会老年人41人，预计近期新增入住有偿社会老年人50余人，已利用床位中社会化床位占比为65.52%。
要实现养老服务的高质量发展，离不开养老服务的市场化、产业化发展。拉萨市民政局以多种方式如担任行业主管部门、智慧养老合作等培育扶持提供养老服务的社会组织或企业，玉拓趣赞康养有限公司、爱长辈集团、三槐集团等养老服务企业，西藏惠康养老服务中心、拉萨志远社会工作服务中心、西藏益行公益等社会组织都是在拉萨市民政局的扶持培育下建立并成长起来的，并依托居家和社区养老服务平台，为社区居家老年提供养老服务，满足老年人基本生活需求，提升了老年人生活的便利性和满足感。
5、完善社区养老服务设施，推动居家适老化环境改造
2021年3月，自治区首家居家养老服务站在城关区幸福社区正式投入使用，幸福社区居家养老服务站主要为社区老年人提供服务，同时也为社会公众提供便利，该养老服务站整合医疗、家政、餐饮、维修、助残等社会服务资源，为老年人提供休闲、娱乐、康养的服务场所。据悉，该服务站还将继续完善社区养老服务模式，为出行困难的老年人提供助餐、助洁、助医、助急服务，保障符合要求的老年人享受政策带来的福利。
结合国家“十五分钟便民生活圈”建设要求，拉萨市也着力构建覆盖全域的养老服务基础体系，完善居家养老服务，努力打造十五分钟社区养老服务圈。城关区蕃阳社会工作者和志愿者服务协会在鲁固社区等15个社区积极探索，向城市社区老年人提供康复护理服务、日间照料服务、家政服务、心理辅导等居家养老服务，尝试让社区老年人享受便捷的养老服务，提升满足感。
6、积极推进智慧养老信息系统建设
为实现拉萨养老服务的精准提供和高质量发展，拉萨市民政局在援藏单位南京市建邺区民政局的协助下，积极搭建智慧养老信息系统及养老服务指挥中心。拉萨智慧养老信息平台由4个子系统构成：数据资源、拉萨养老综合服务、智慧养老服务及互联网+养老运营，实现为老年人提供体征监测紧急救助、呼叫中心、家政服务派单管理养老服务。为尽快运营拉萨智慧养老信息系统平台，市民政局划拨经费预算约132.61万元，清理局机关5间商铺，面积351平方米，设置养老服务指导中心，搭建智慧养老信息系统，进一步加快智慧养老信息服务建设。
7、尝试探索农村社区居家养老方式
拉萨市对农村社区居家养老方式也进行了积极探索，如拉萨市曲水县三有村养老驿站依靠村集体经济为23户26名老人提供日间照料，并为有意愿的老人联系村“扶贫车间”提供简单的手工活。老人得到稳妥照顾的同时，23户家庭解放出的劳动力外出务工，实现户均增收2.6万余元。曲水镇曲水村采取“政府+村级+个人自筹”模式将日间照料中心有效运营，摸底困境家庭机构养老服务需求，并增设2名公益性岗位协助加强日间照料。
8、积极宣传社会养老模式，转变老年人养老意识
老年人尽管有养老方面的需求，但对社会组织持怀疑、抗拒的态度，通过专业化、规范化服务，老年人逐渐接受社会养老模式，社区养老服务需求量将不断增加。达孜区已完成困境家庭老年人机构养老服务需求摸底统计，目前有意愿机构养老的老年人2名；
并制定日间照料中心收费标准，低保家庭老年人每人每月收400元、低收入家庭每人每月收500元、一般家庭老年人每人每月收600元。通过面对面宣传日间照料中心设施设备及服务内容，组织各乡（镇）45名老年人参观日间照料中心，老年人主动申领机构养老申请表50余份。
9、完善养老服务标准体系，推动养老服务高质量发展
近些年养老服务行业快速发展，但服务机构质量参差不齐、服务不规范、安全性不足等问题仍较为突出，需要统一的养老服务标准来规范养老服务工作，使其有章可循。拉萨市福利机构标准化建设工作于2017年9月启动，2018年11月顺利通过评估验收，该标准即成为拉萨市福利机构的行业标准。2019年西藏首个国家级养老服务标准化单位——达孜区特困人员集中供养服务中心通过验收，这标志著拉萨市养老服务迈入标准化管理的新时代。随后，在养老机构标准化建设试点工作的基础上，自治区民政厅组织专家着手制定了养老机构地方标准，这标志着西藏养老服务地方标准搭建完成。
10、加强养老服务业人才培养，提升养老服务质量
拉萨市通过实施居家和社区养老服务改革试点，优化养老服务设施布局，完善养老服务体系，培养专业人才，提升养老服务质量。建立养老服务人员培训补贴办法，建立服务机构、社区、采购服务人员、评估机构等从事养老服务机构和人力资源开发体系建设，打造“学校+机构+家庭”养老服务人才培养实训基地，将在拉萨成立养老等专业。由政府出资培训，积极开展“居家养老”服务业务培训，培训包括为居家老年人提供助医、助洁、助浴、助餐、助急“五助”服务，主要包括测量血压血糖心率、理发、修剪指甲、清洁衣物、室内打扫、做饭等康复护理、看护、家政和日间照料服务。
评 价
1、科学规划、突出民族特色
拉萨市养老服务工作开展之初就秉持科学理念，积极借助援藏单位及专家智力，对养老服务产业发展进行科学分析与规划，如使用专业咨询机构开展养老服务需求调查、与援藏单位进行深度研讨等，在精准分析的基础上与企业或社会组织合作，向辖区老年人提供具有民族特色的养老服务如藏浴、藏医服务等，这些服务吸引了大批老年人走进养老服务中心，成为他们了解养老服务的桥梁。
2、散点启动，缺乏整体推动
拉萨市为保障养老服务产业有序发展、合理布局，其工作思路遵循先进行个别社区的试点，再将好的经验进行推广，因此其社区养老服务提供集中于少数社区，后续其他社区的养老服务建设并未逐步跟上，甚至个别社区的养老服务设施形同虚设，并未发挥积极作用。先启动的社区能够获得更多的政策扶持和配套资金，但这种依靠“试点”获取的优质资源经营模式是否能整体推广，还需要重新进行评估。
参考文献
[1]群宗：《我市积极开展“居家和社区养老服务”行动》，载《拉萨日报》，2021-05-15（2）。
[2]《拉萨启动居家和社区养老服务改革试点工作》，搜狐网，https：//www.sohu.com/a/424351031_120648025，2023-3-11。
作者简介
何 妍 西藏民族大学管理学院讲师，研究方向为行为公共管理、公共人力资源开发
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