上海市戒毒管理局课题组
2020年疫情暴发以来，出现了相当数量以监管矫治场所疫情防控机制构建为主题的探讨。这类探讨聚焦如何明确防控主体责任、提升场所医疗体系专业化、优化社会保障体系，往往涉及多层级、多部门在较长时间内的机制运行和磨合。
笔者认为，监管矫治场所构建疫情防控机制的基础在于明确场所管理机制在应对疫情时适应不良及失灵的原因，核心在于撷取场所相应机制变化中，行动语言、资源统筹、调度运行和节奏切换的规律，找到这种变化试图负载的管理逻辑，从而最终将这种规律以文本形式固定下来。
监管矫治场所的特殊在于其在安全和功能实现间独有的逻辑，所有的场所常态化机制都是顺应这种逻辑搭建的。因此，常态化机制建设既是场所安全管理的关键环节，也是场所功能实现的基础保障，其中的设计、内容、实施、运行、效果和监督，对于场所的管理和运转有举足轻重的影响。
“安全”作为监管矫治场所内在经验的互相移植，是场所管理历史结构的概括性呈现，但长时间的安全管理环境和这类机构对法治、人文管理要求的不断提高，使安全逐渐蜕变为一种管理底色隐入了场所功能实现的外延中。尽管由此形成的监管矫治场所管理机制是非线性的，但却无法全面地对安全进行解释，使得场所内的危机往往在影响范围和影响对象上相对有限。场所管理因此很难从所谓的“围墙”中跳脱出来，俯瞰“围墙”外的环境变化可能对场所形成的影响。
疫情暴发初期，场所内部管理的相对“静止”被迫投射到场所与外部的交互中，“围墙”作为单纯物防手段的隔离功能被放大，在心理层面抽象成了可能的病毒传播阻断方式。随着疫情的快速蔓延，在意识到这种观念误区时，场所前期管理节奏的不适应被暴露了出来。于是，安全不得不从功能实现的外延重新回到与功能实现互为主体的位置，倒逼机制的重新构建。针对疫情没有可援引的处置先例，也没有经由类比能获得启示的例证，只能在知识上、思想上、态度上和事件中创造新的解决路径，从中寻找可能性去形成能够应对现实危机的管理形态。这就决定了上述重构不可能仅仅是对场所已有传染病应对机制的调整，而是对整个场所管理机制的解构、释义和重组。
面对疫情带来的未知，要在构建常态化管理机制的进程中，再次找到场所管理逻辑的基点，融入管理自觉和管理上的创生性，并就此处理好在其中遭遇到的关于场所安全和功能实现的双重紧张，是监管矫治场所最大的管理危机。
（一）场所管理理念的变化和调整
基于功能实现的目的，强制隔离戒毒场所管理实践的首要任务是增进管理人员对不同管理条线中内容章程、专业知识、运行原理、预期目标的了解，借由这一过程自然生成场所管理机制的脉络。但这样做，会使管理人员难以注意到由日常执法、教育矫治、心理健康、卫生保健、康复运动、生产劳动以及回归社会等常态化工作所构成的更大框架。常态化机制的运转既然发生在这个框架中，当然要借助这个框架的特征来追求影响力和长期效应，而如果从专业角度把场所常态化管理的各个部分划分开来，容易因自身工作领域大量专业信息的串联形成思维盲区，忽视最为重要的有关管理整体框架的事实——所有常态化管理活动并不是当然地同时同地同在进行，而是通过横向的并联，为支撑起常态化运行的大框架而服务的。
上海强制隔离戒毒场所应对疫情时，场所常态化管理机制中的多部门参与、协同意识和必要性得以被强调，使场所再次生出对构建大框架常态化机制的关切。上海强制隔离戒毒场所针对疫情防控模式的启动，始于场所已有的传染病工作预案及配套工作规定、方案、操作指南等应急处置文本，当时的启动目的是使场所恢复安全“常态”，从而确保场所各项功能的持续性运转。此“常态”当然地指向前疫情时期，与安全之间所以能够暂时性地画上等号，源于其是场所处置各类已知传染病的成效外显。换句话说，其中并不包含对新冠肺炎疫情的处置过程、应对逻辑和防控成效，而这种缺失，很快便使得该“常态”无法长时间维持与场所安全和场所功能实现之间的平衡。场所管理决策者很快意识到，面对疫情，传统应对手段可能导致事态严重化，于是当即放弃了已有的公共卫生事件应急预案，转而通过临时性组织机构架设、场所工作模式转换、制度规范优化更新等手段，对这一非传统致因的突发事件进行处置。相关操作旨在将场所内各部门之间应对疫情的磨合过程，场所从社会专业机构接受的防疫专业指导、采取的防疫合作方式，以及较为成功的疫情处置经验和阶段性防疫成果，从知识层面对现有的场所常态化机制进行填补。
（二）场所内部确保管理平衡的创设
1.通过建立应急组织架构进行高效决策
疫情暴发初期，权威分散使得法制层面出现了权威决策机构的缺失，这一问题在监管矫治场所的演变便是决策过程拖沓导致的决策失效和内部规则的各自为政。2022年年初，为应对奥密克戎毒株流行，有效实现系统内各单位、部门的参与，上海市戒毒管理局首先成立了新冠肺炎疫情防控工作组，作为启动疫情防控机制构建的重要基础。工作组在全市强制隔离戒毒场所进入全封闭式管理后的一周内，以行政命令的形式明确了各单位、各部门及全体民警在落实防疫举措时的义务和责任，敲响了疫情防控的警钟。
随着疫情的跨边界扩散和防控的升级，对防疫手段的专业指导和防疫措施的切实落实需要更强的监督和更广泛的社会帮助，组建“疫情防控领导小组”和“临时指挥部”成为上海市司法行政戒毒系统构建防疫常态化机制迈出的关键一步。成立局疫情防控应急指挥部及各工作专班的举措，优化了上海市戒毒管理局、戒毒所两级平战结合、高效畅通的应急指挥体系，推进并加快了系统与各级政府、公安、卫健、专业医疗机构、核酸检测机构的对接速度和效率，以此为契机将全新的对接机制进行了制度上的固化。通过这种自上而下的组织构建，实现了民警大规模动员、各部门联动协同及社会专业机构的深度参与。同时，根据疫情的发生发展程度，应急指挥部的运转要求和各专班介入防疫工作的节点也都有所不同，体现出系统内架构运行的科学性和规范性。
疫情防控指挥部是非常态国家治理中将制度优势转化为治理效能的一种治理模式。①王立峰、李洪川：《将制度优势转化为治理效能的一种非常态国家治理模式——疫情防控指挥部的运作机制及其完善路径》，《学术交流》，2020年第12期。上海市司法行政戒毒系统疫情防控指挥部的建立使处在疫情环境下的场所管理行为得以落实，其领导、决策、协调与执行的作用和角色，影响着系统内民警和各部门的行动，也为分享共同价值、遵循共同目标创造了可能。
2.通过调整警务模式做好警力部署
《国家突发公共卫生事件应急预案》规定，根据突发公共卫生事件性质、危害程度、涉及范围，突发公共卫生事件划分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）四级。鉴于应急响应级别调整是系统性研究判断过程，采取具有差异性、灵活性的不同应对措施是治理现代化的应然。尽管上海市司法行政戒毒系统是按照上级主管机关的指令进行勤务模式调整，但具体到哪些场所先进行模式调整，哪些场所可适当延缓，各单位进行模式调整的原因和在防疫中具体发挥的作用，以及参与防疫的全部民警在模式转换中的批次安排，则是由系统内局所两级自主统筹的。从上海市司法行政戒毒系统的勤务模式调整安排中可以看到，其启动勤务模式调整的节奏不仅涉及本系统的现实防疫需求，还涉及社会面疫情的发展变化，既体现出政务行为中的科学、逻辑，又展现了司法行政戒毒系统根本的社会平安建设功能。
3.通过普及专业知识技能确保有效协同
常态化工作中，传播行为的一个重要目的是让更多的人获得必要信息，以此来降低工作中的不确定性。但新冠肺炎疫情的特殊之处在于，相关信息往往容易更多地传递不确定。上海市司法行政戒毒系统在面对今年的奥密克戎毒株时，就陷入过这样一个危机复杂性和传播复杂性的嵌套环境。为此，系统依托社会专业机构的支撑和系统相关业务部门的指导，对系统内获取、处理、应用信息的能力进行了提升。
2022年3月初至6月中旬，系统在市、区两级疾控中心及相关专业卫生防疫部门、合作医疗单位的指导下，相继出台应急处置预案、工作指导手册、环境清洁消杀专项行动消毒技术要点、物品采样和环境取样操作指南、个人防护指引及包含了13个专业操作程序文本的“感染风险防控工作指南”等指导性文件。为确保民警对相关文件内容学习的全覆盖，还同时开发了一款用于在线学习培训和验收考核的APP，通过疫情防控指挥部，以党支部为单位，对全员学习情况进行了递进式的落实和监督。由于疫情防控的艰巨和严酷，防疫的巨大压力成为了该项工作的强劲推手，系统内专业知识的普及情况在工作运转中得到了有效验证，相关文件的功能和内涵也在实践中切实发挥了作用。
2022年6月底，在顺利步入疫情常态化运转后，系统结合阶段性实践，出台《上海市司法行政戒毒系统新型冠状病毒肺炎疫情常态化防控方案（第八版）》《上海市司法行政戒毒系统新型冠状病毒肺炎应急处置方案》，以制度成果的形式作出了场所疫情防控常态化机制构建重要的阶段性总结。
4.场所功能实现中相关法律预期的平衡
《禁毒法》及《戒毒条例》中对戒毒人员在强制隔离戒毒场所中应接受哪些类型的治疗，场所可以组织戒毒人员进行的活动和培训，强制隔离戒毒的分级分类规范管理措施，以及戒毒人员在强制隔离戒毒期间需要履行的义务和享有的权利都有明确规定。为了优化戒毒人员戒治质量、提升戒治成效、丰富管理措施，上海各强制隔离戒毒场所在与上位法不冲突的前提下，持续进行着部分管理制度的创新和改良。
这部分管理内容在疫情常态化背景下，是否应视情调整或中止，成为场所功能实现中相关法律预期平衡的关键问题。其中，对“必要性”的思考包含了两个层次：第一，如果疫情常态化管理需要充分考虑场所安全，那么其同样必须关注戒治成效最大化这一目标。因此，即便要在法律授权范围内进行管理资源上的压缩，也务必要确保对戒毒人员法定权利的保障。第二，疫情常态化管理背景下的场所安全已经不仅仅指大墙内的安全，基于司法行政系统的社会责任和强制隔离戒毒场所的安全与社会治理之间息息相关的密切联系，疫情常态化管理机制理应确保场所安全能够服务于社会治理。
首先，《禁毒法》及《戒毒条例》明确规定，强制隔离戒毒场所应当为戒毒人员提供生理、心理治疗和身体康复训练，这是对于戒毒人员生命权、健康权的保障。因此，上海市强制隔离戒毒场所充分考虑戒毒人员在疫情常态化背景下，对饮食、药物、治疗和运动的基本需求，这也是场所安全管理的根基。上海市强制隔离戒毒场所对于戒毒人员的职业技能培训虽然有细化的要求和标准，但疫情常态化背景下，各场所对相关规范的操作、落实，以及戒毒人员在疫情危急状态进行该类活动的风险进行深入探讨，在制度上作出了相应取舍。
其次，戒毒人员在强制隔离戒毒期间有权通信和接受探视是对戒毒人员人格权的保障。戒毒人员的探视范围除近亲属外，还包括在读学校和在职企业的工作人员，体现了强制隔离戒毒工作帮助戒毒人员回归和重新融入社会的功能目标。上海市强制隔离戒毒场所对这两项工作的处置一直相当规范。在疫情常态化背景下，场所借助可视化通信设备的建设，为有需求的戒毒人员解决了探视等问题。同时，随着今年检察机关场所驻点工作的开展，尽快与公安机关、检察院、法院等办案单位建立电子化办公机制，以解决电子签名、签章等法律流程的认证，成为了场所在该问题上全新的探索方向。
最后，所社衔接一直是上海市强制隔离戒毒工作重要的创新分支。在疫情常态化背景下，所社衔接中的取舍进入了常态化管理的视野。作为工作手段的拓展，在疫情状态下落实所社衔接的重要性，以及如何将其重心从所内向所外转移，在2022年的场所防疫中得到了更为细致的评价和权衡。其中，戒毒人员出所基本流程的问题，便涉及场所安全从墙内安全向墙外安全的延伸转换。在疫情常态化背景下，戒毒人员出所时是否会即刻造成对社会面疫情防控的危害，是否会即刻受到社会面防控措施的影响，这些问题是否应由强制隔离戒毒场所负责，相当具有探讨价值，如何界定其中的责任承担，是一个多维度的复杂课题。上海市司法行政戒毒系统在防疫过程中，围绕戒毒人员出所创设了完整的场所、社区对接流程，并为外省市戒毒人员制定了以闭环管控为目标的出所方案，机制运转至今，事实上为上述问题提供了有效的参照样本。
5.特殊勤务模式背景下戒毒民警管理的经验
首先，各戒毒所和相关单位以各自勤务模式运行批次为梭，织构了一个对疫情输入可能进行风险评估的组织网格；
其次，各批次每日需上报本批次民警、工作人员的个人及家庭成员健康状况及当日轨迹，便于场所对可能存在的输入性风险进行排查，判断相关人员是否需单独调整勤务模式，或者需对相应批次换防人员进行结构调整；
再次，依托系统内的相关部门，通过监察手段对处于勤务模式各阶段的民警在健康自查、隔离政策落实、防疫措施落实、职能履行等方面的表现进行监督；
最后，对应排查和监督机制的完善，系统强化了责任机制的落实，通过对发现隐患发生发展的原因追溯和责任倒查，在为民警敲响警钟的同时，也为疫情防控期间的队伍管理和防疫方案的有效落实提供了保障。
（三）场所内部确保资源平衡的创设
要确保疫情的阻断，就需要彻底斩断“人、车、物”的传播链条。上海市司法行政戒毒系统充分利用场所场地和场所设施，进行了对“人、车、物”管理方面的管理创设。
首先，在场所一号门区域外设置转运仓，用于外来物资的分类、分仓，分时段摆放，充分静置，核酸采样，多手段规范消杀和第二轮静置。从对运送车辆、运送人员的要求，物资卸载及搬运、摆放要求，到具体的分仓标准、静置时间，核酸采样标准，消杀方式及时长，以及最后的清仓入所，都有明确的操作说明及禁止性事项，将外来车辆进入场所一号门的概率降到最低。针对消防车、救护车等车辆的必要性进出，则制定了相应的应急处置方案。其次，充分考虑借用宾馆、学校等社会设施用于民警和工作人员隔离备勤，可能会存在的疫情传播隐患，将局属各单位的行政区空置区域，明确为系统内的隔离备勤区域，以确保隔离备勤环境的安全和“阻断”状态。最后，各戒毒所为有效落实对场所内不同管理区域物资管理、流动的规范要求，以自身客观条件和设施设备为基础进行了各种尝试，其中以减少民警、工作人员在工作中病毒传播可能性的错时工作、错时生活、相对隔离措施，得到了明显的收效。
上海市司法行政戒毒系统的疫情常态化机制构建，集中体现了场所应急管理成效、场所功能的持续实现和场所安全带来的社会效益间的统一。希望其构建疫情防控常态化机制的基本路径，能够为其他监管矫治场所在疫情常态化背景下，如何梳理更清晰的行业法制框架，如何在法制框架内进行管理收益的取舍，如何充分考虑机制运行可能对社会造成的影响，如何通过预案对机制的操作运行情况进行检验，如何深化机制建构过程中部门的协同互动，提供一些有意义的参考。
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